Vergi kanunlarında Maliye Bakanlığı’na verilen yetki anayasaya uygun mu?

Dr. Ebubekir Başel - Avukat

Kanunların genel ve soyut olma karakteri göz önünde bulundurulduğunda vergisel düzenlemelerin tamamının kanun yoluyla hayata geçirilmesinin zor olduğu görülmektedir. Ekonomik yaşamın günden güne karmaşık hale gelmesi, sorunların günü gününe izlenmesi ve süratle halledilmesi gereğini ortaya çıkarmaktadır. Yapısı itibariyle çok karışık olan ekonomik sorunların, belirli prosedürlere bağlı olan, genel ve soyut nitelikli olan, günün ihtiyaçlarını geriden takip eden kanunlarla çözülmesi genelde mümkün olmamaktadır.

Ekonomiye etkin ve çabuk müdahale gereğine karşılık meclisin yavaş çalışması, idari düzenlemelerin daha seri ve kolay yürürlüğe girmesi, enflasyondan kaynaklanan aşınmayı telafi edilmesi, yasama organının yasama sürecinde baskı gruplarından daha fazla etkilenmektedir.
Diğer yandan vergi; kısa vadeli ekonomi politikasının ve ekonomi alanında değişimlere yönelik tedbirlerde bir araç olarak kullanılabilir. Örneğin lüks ithalat nedeni ile oluşan yüksek cari açığın azaltılması için lüks ithalata ek vergiler getirilmesi gibi vergisel önlemler kısa zamanda etki gösterebilecektir. Bu yüzden vergisel düzenlemelerin hızlı ve esnek bir biçimde ülkenin sosyal ve ekonomik şartlarına uygun olarak hızlı ve ayrıntılı olarak yürürlüğe girmesi gerekir.
Tüm bu nedenlerle bir kısım vergi düzenlemelerinin Meclis yerine Maliye Bakanlığı'nca yapılması gereği ortaya çıkmıştır. Aksi halde yürütme sürecine göre yavaş işleyen yasama sürecinde bu tedbirlerin zamanında alınamaması birçok soruna neden olabilir.

Bu ihtiyaç Anayasa Mahkemesi kararlarında da dile getirilmektedir. Mahkemeye göre bu ihtiyacın nedeni; mükelleflerin sosyal, kültürel ve ekonomik alışkanlıkları dikkate alınması, vergi kayıp ve kaçağını önlemek amacıyla günün değişen koşullarına uyum sağlanması ve belge düzeninin disiplin altına alınmasıdır. Ancak bu Maliye Bakanlığı’na verilen yetkiler vergi yasalarının salma, gerçekleştirme, bağışıklık, ayrıklık, indirim ve oranlara ilişkin hükümlerimde herhangi bir değişiklik yapma imkanı içermemelidir. (Anayasa Mahkemesi, E: 1990/29, K:1991/37 R.G.: 05.02.1992-21133)

Bu amaçla yasama organı; verginin yasallığı ilkesi gereği vergiye ilişkin genel ve soyut düzenlemeleri yapmakta, usul ve esasa ilişkin ayrıntıları ise konunun uzmanlarına bırakmaktadır. Sürecin yönetimi ve vergisel konulardaki uzmanların istihdamı, Maliye Bakanlığı bünyesinde olduğundan usul bu yetki Maliye Bakanlığı’na bırakılmaktadır.

Maliye Bakanlığı’na bu yetkisinin verilmesi gerekliliğinde şüphe bulunmamasına karşın bu yetkinin sıklıkla ve gelişigüzel Maliye Bakanlığı’na bırakılması bazı sakıncalar meydana getirmektedir. Günümüzde nerdeyse tüm maddi ve şekli vergi kanunlarında yasama organınca genel düzenlemelere yer verildiği ve Maliye Bakanlığı’na düzenleme yetkisi verildiği görülmektedir. Maliye Bakanlığı’na yetki veren hükümlerin çokluğu dikkat çekmektedir.

Bu hükümler birçok açıdan eleştiriye tabi tutulabilir. Öncelikle yasama organına bırakılan yetkinin uygulamayı sürdürecek şekilsel yetkilerin çok ötesinde vergi ihdasını içeren anlamlar taşıdığı görülmektedir.

Genel hükümlere yer veren kanun hükümlerine ek olarak bu hükümlerin uygulanmasına ilişkin usul ve esasların düzenlenmesinde Maliye Bakanlığı yetkilidir şeklinde hükümlere yer verilerek Maliye Bakanlığı sınırlıda olsa düzenleme yetkisi ile donatılmaktadır. Oysa 1982 Anayasası’nda yasama organının yetki verebileceği yürütme organı sadece Bakanlar Kuruludur.

Maliye Bakanlığı’na verilen düzenleme yetkisinin dayanağı 1982 Anayasa’sının 73. maddesi olamayacağından yetki devirlerinin anayasal dayanağı olmadığına ilişkin itirazlar yükselmektedir. Bu itirazların birçoğu Anayasa Mahkemesi’nce reddedilmişse de bazı iptal kararlarının varlığı göze çarpmaktadır. Bu kararlardan birinde Mahkeme; Anayasanın 73. maddesine göre muafiyet, istisna ve indirimler ile oranlara ilişkin kurallarda değişiklik yapma yetkisinin sadece Bakanlar Kurulu’na verilebileceğini, bu yetkinin Maliye Bakanlığı’na verilmesinin anayasaya aykırı olduğunu ifade etmiştir. (Anayasa Mahkemesi, E: 2003/33, K:2004/101 R.G.: 02.03.2005 – 25743)

Sonuç olarak vergi kanunlarında Maliye Bakanlığı’na verilen yetkinin anayasal bir dayanağının olmadığı söyleyebiliriz. Ancak bu Maliye Bakanlığı'na yetki veren tüm hükümlerin anayasaya aykırı olacağı anlamına gelmez. Buradaki ölçüt, verginin temel unsurları olan konu, matrah, yükümlü, oran, muafiyet ve istisnalarda alt ve üst sınırlar dışındaki alanlarda yetki verilememesi olmalıdır. Bunlar dışında, vergileme sürecinin sağlıklı yürütülmesine yönelik şekli düzenlemelerin Maliye Bakanlığı'nın yetki alanına bırakılmasının mümkün olması gerekir. Bu amaçla anayasaya tam uygunluk için Maliye Bakanlığı'na yetki verilebileceğine ilişkin düzenlemenin anayasanın ilgili 73. maddesine eklenmesi gereklidir.