Teşvikler yeterince teşvik ediyor mu?

Teşvikler kimseyi memnun etmiyor. Teşvikler, yeterince teşvik de etmiyor. Bu sözlerim elbette bütün teşvikler, indirimler, istisnalar için geçerli değil. Ancak en yaygın bazı teşvikler için rahatlıkla söyleyebilirim. Bazı yatırım teşvikleri için, nakit sermaye artışında faiz indirimi için, taşınmaz ve iştirak satış kazancı istisnası için, iş dünyasının yaygın olarak uyguladığı daha birçok teşvik için bunu net olarak söylemek mümkün.

Memnuniyetsizlik sadece mükellef tarafında da değil, kişisel izlenimim. Teşvikleri uygulayan kamu kurumları da genel olarak memnun değil bu teşviklerden. Çünkü yönetimi zor.
Bütün teşvikleri kapsamak mümkün değil ama memnuniyetsizliği ana başlıklar altında şöyle özetlemek mümkün.

Teşviklerin yönetimi zor

Vergi mevzuatımızda çok sayıda indirim, istisna ve muafiyet var. Bunların bazısı dar bir alanı kapsıyor olabilir ama birçoğu yaygın uygulaması olan teşvikler. Böyle olunca Gelir İdaresi’nin esas fonksiyonu vergileme işlemlerini yönetmekten çıkıp indirim, istisna ve muaflıkları yönetmek haline geliyor. İşin yapısına aykırı bir durum. Dolayısıyla iş baştan zorlaşıyor.

Başka bir durum, yaygın teşviklerin birçoğu, birden fazla kurum tarafından yönetiliyor. Her kurumun amacı ve fonksiyonu da farklı. Kurumlar arası koordinasyon da iyi olmayınca, teşvikin yönetimi içinden çıkılmaz bir hal alabiliyor.

Teşviklerin yönetimi, mükellefler açısından da zor. Başta yatırım teşvikleri ve Ar-Ge teşvikleri olmak üzere, teşvik düzenlemeleri son derece karışık, yönetilebilir olmaktan uzak. Düzenlemelerin bir kısmı uzmanları tarafından dahi anlaşılabilecek durumda değil.

Düzenlemenin amacı lafzın önüne geçebiliyor

Kanun gereği, lafız açıksa uygulamanın lafza uygun olarak yapılması gerekiyor. Lafzın açık olmadığı durumlarda vergi düzenlemeleri amacına, kanun içindeki yerine, diğer maddelerle bağlantısına bakılarak uygulanıyor.

Vergi kanunları, genellikle de teşvik düzenlemeleri genel olarak açık bulunmadığı için lafız bir kenara konup amacına göre yorumlanıyor ve uygulanmaya çalışılıyor. Böyle olunca, tamamen sübjektif değerlendirmelere göre işlem yapılmaya başlanıyor ve uygulama içinden çıkılamaz bir hale geliyor. Sonuçta teşvikler kanunlarla veriliyor, uygulamada geri alınmaya çalışılıyor gibi bir durum çıkıyor ortaya.

Zamanında uygulanamayan teşvikler önemini kaybediyor

En önemli yatırım teşviklerinden olan kurumlar vergisi indirimi teşviki, kısıtlı bir süre olan yatırım döneminde yeterli matrah oluşmamışsa, 50-100 yılı bulabilen bir dönemde ulaşılabilir oluyor. Yatırım döneminde en fazla ihtiyaç duyulan bir olanağa yıllar sonra ulaşmanın çok da önemi kalmıyor.

Ar-Ge indirimi, teknopark kazançlarında kurumlar vergisi istisnası, sınai mülkiyet haklarında istisna gibi önemli teşviklerin birçoğu işletme kâra geçtikten sonra veriliyor. Kâr elde etmeye başladıktan sonra verilen teşvik doğal olarak önemini kaybediyor. Oysa yatırımcı harcama yaptığında, finansmana ihtiyaç duyduğunda teşvik istiyor.

Eğitim ve öğretim işletmelerinde kazanç istisnası gibi, genç girişimcilerde kazanç istisnası gibi teşvikler, faaliyete başlandığı tarihten sonra belli bir süre içinde elde edilen kazançlardan veya kazancın belli bir kısmından vergi almamayı öngörüyor. Yeni işletmeye başlayan bir işletme zaten bu kadar süre kazanç elde edemiyor. Dolayısıyla teşvik ödüllendiriyor mu yoksa cezalandırıyor mu belli değil.

Teşvik düzenlemeleri fiilen uygulanabilir olmayabiliyor

Aslında bunu sadece teşvikler için söylememek gerekiyor ama teşvik düzenlemelerinde çok daha geçerli bir cümle. Düzenlemeler hayatın gerçeklerini görmeyebiliyor. Örneğin, yeni bir teşvik, nakit sermaye artırımında faiz indirimi sağlıyor. Ancak indirimden yararlanmak için ortakların sermaye taahhüt borcunu öz kaynaklarıyla karşılayıp karşılamadığını bilmeniz gerekiyor. Halka açık bir şirketseniz veya yabancı ortaklarınız varsa nasıl tespit edebilirsiniz bilmiyorum. Tek bir ortağınız olsa da nasıl tespit edebilirsiniz, o da ayrı. Sonuçta ortağınız büyük bir şirketse, belli bir nakit akışı vardır. Hangi ödemenin kaynağı neredendir diye bir soruya yanıt bulmak mümkün olmayabiliyor.

Teşvikler incelenme nedeni olabiliyor

Bazı teşvikler, özelliği olan büyük tutarlı işlemler olduğu için, incelenme riski doğuruyor. İzlediğim kadarıyla örneğin, taşınmaz ve iştirak hissesi satışından doğan kazançlarla ilgili istisnadan yararlananların bu işlemleri genel olarak inceleniyor ve yoruma açık çok sayıda konu olması nedeniyle de incelemeler çoğunlukla tarhiyatla sonuçlanıyor. Sonra başlıyor yargı süreci. Hem inceleme, hem de yargı süreçleri maliyetli ve yorucu süreçler. Dolayısıyla istisnadan yararlanmak başlı başına zor bir sürecin başlaması anlamına geliyor.

Geçici ve her yıl uzatılan düzenlemeler planlamayı ve uygulamayı zorlaştırıyor

Bizim vergi mevzuatımızda geçici düzenlemeler oldukça fazla. Teşviklerle ilgili geçici düzenlemeler de oldukça yaygın. Genel olarak geçici düzenlemelerle getirilen teşviklerin süresi uzatılıyor, geçici düzenleme adeta kalıcı düzenlemeye dönüşüyor. Ancak geçici düzenlemelerin etkisi çoğu zaman yeterli olmuyor. İşte birkaç örnek düzenleme.

Ar-Ge ve Teknopark teşvikleri 2023 yılı sonuna kadar geçerli. Biz konunun içinde olanlar bu sürenin uzatılacağından eminiz. Tersini düşünemiyoruz bile. Bu nedenle bu tarihi biz bu şekilde görmüyoruz. Ancak bazı kurumsal işletmeler ve çoğunlukla da uluslararası şirketler 31.1.2013 tarihini 31.12.2013 olarak görüyorlar. Böyle olunca da ülkemizde Ar-Ge faaliyeti yapan birçok şirket faaliyeti planlamakta zorlanıyor.

Daha yeni bir örnek, yatırım teşviklerinde teşvik oranları (yatırıma katkı oranı, vergi indirim oranı, yatırıma katkı tutarının diğer kazançlara uygulanacak oranı) yıllardır geçici düzenlemelerle yürüyor. Her yıl yeni bir kararla süre uzatılıyor. Bu çerçevede 2019 yılında uygulanacak teşvik oranlarını belirleyecek Kanun 18 Ocak 2019 tarihinde yasalaştı. Kanun yürürlüğe girer ve Cumhurbaşkanı verilen yetkiyi kullanırsa, 2019 yılında da artırılmış oranlar uygulanacak. Daha sonraki yıllarda ne olacak? Kanun’la Cumhurbaşkanına süreyi uzatma yetkisi de veriliyor. Yetki kullanılırsa uygulama devam. Kullanılmazsa daha kısıtlı oranlar uygulanacak. Yatırım ihtiyacı kısa sürede bitmeyeceğine ve yatırım projelerinin kısa süreler dikkate alınarak belirlenmesi beklenemeyeceğine göre, düzenlemelerin yıllık olarak yapılmasının ne yararı olabilir ki? Bir yıl sonrasını göremeyen yatırımcıdan, büyük bir yatırma girişirken bu teşviki dikkate alması beklenebilir mi?

Teşviklerin neden yeterince teşvik etmediğine, neden tarafları mutlu etmediğine ilişkin ilk aklıma gelen sorunları yukarıda özetlemeye çalıştım. Bir sonraki makalede nasıl bir teşvik politikası ve uygulaması olması gerektiğine ilişkin düşüncelerimi özetlemeye çalışacağım.