Sayıştay’ın kamu sermayeli şirketleri denetim yetkisinde son durum

Ahmet ARSLAN - Denetçi, MBA, CPA, SM Mali Müşavir

Sayıştay’ın yasal konumu

Anayasanın 160. maddesine göre;

- Sayıştay, merkezî yönetim bütçesi kapsamındaki kamu idareleri ile sosyal güvenlik kurumlarının bütün gelir ve giderleri ile mallarını Türkiye Büyük Millet Meclisi (TBMM) adına denetlemek ve sorumluların hesap ve işlemlerini kesin hükme bağlamak ve kanunlarla verilen inceleme, denetleme ve hükme bağlama işlerini yapmakla görevlidir.
- Mahallî idarelerin hesap ve işlemlerinin denetimi ve kesin hükme bağlanması Sayıştay tarafından yapılır.

Söz konusu anayasa maddesine istinaden yayımlanan 6085 sayılı Sayıştay Kanunu'na göre, Sayıştay; bu kanun ve diğer kanunlarla verilen inceleme, denetleme ve kesin hükme bağlama işlerini yaparken işlevsel ve kurumsal bağımsızlığı olan bir kurumdur.

Sayıştay’ın denetim yetkisi

Sayıştay’ın denetim yetkisi kanunun “Denetim alanı” başlıklı 4’üncü maddesinde düzenlenmiştir.
Söz konusu kanun maddesinin son haline göre, Sayıştay;
a) Merkezi yönetim bütçesi kapsamındaki kamu idareleri ile sosyal güvenlik kurumlarını, mahallî idareleri, sermayesinde doğrudan veya dolaylı olarak kamu payı olan özel kanunlar ile kurulmuş anonim ortaklıkları, diğer kamu idarelerini (kamu kurumu niteliğindeki meslek kuruluşları hariç),
b) (a) bendinde sayılan idarelere bağlı veya bu idarelerin kurdukları veya doğrudan doğruya ya da dolaylı olarak ortak oldukları her çeşit idare, kuruluş, müessese, birlik, işletme ve şirketleri,
c) Kamu idareleri tarafından yapılan her türlü iç ve dış borçlanma, borç verilmesi, borç geri ödemeleri, yurt dışından alınan hibelerin kullanımı, hibe verilmesi, Hazine garantileri, Hazine alacakları, nakit yönetimi ve bunlarla ilgili diğer hususları; tüm kaynak aktarımları ve kullanımları ile Avrupa Birliği fonları dahil yurt içi ve yurt dışından sağlanan diğer kaynakların ve fonların kullanımını,
ç) Kamu idareleri bütçelerinde yer alıp almadığına bakılmaksızın özel hesaplar dahil tüm kamu hesapları, fonları, kaynakları ve faaliyetlerini,
denetler.

(a) ve (b) bentleri kapsamına giren şirketlerden doğrudan veya dolaylı olarak kamu payı %50’den az olup ilgili mevzuatı uyarınca bağımsız denetime tabi olan; şirketler, bunların iştirakleri ve bağlı ortaklıklarının denetimi, ilgili mevzuatı uyarınca düzenlenen ve Sayıştaya gönderilecek olan bağımsız denetim raporları esas alınarak yapılır. Sayıştay, münhasıran kendisine sunulan bağımsız denetim raporlarını esas alarak hazırlayacağı raporu TBMM'ye sunar.

3346 sayılı Kanun kapsamına giren kamu kurum, kuruluş ve ortaklıklarının T.B.M.M.’ce denetlenmesi, bu kanun ve diğer kanunlarda belirtilen usul ve esaslar çerçevesinde yerine getirilir.

Söz konusu kanun maddesinin yukarıda gösterilen son halinden önce maddenin (a) bendinde yer alan “…%50’den fazla olan…” ibaresi ile (b) bendinde yer alan “…Kamu payı %50’den az olmamak kaydıyla… ibaresi Anayasa Mahkemesi’nin 4/12/2014 tarihli ve E:2013/114, K:2014/184 sayılı Kararı ile iptal edilmiştir. Diğer bir deyişle, kamu payı sermayesinin % 50’sinden fazla olmayan şirketlerin Sayıştay denetimi dışında tutulmasına ilişkin düzenleme 4/12/2014 tarihinde Anayasa Mahkemesi tarafından iptal edilmiştir.

Anayasa Mahkemesi söz konusu kararında “Bütçe hakkı” gereğince bütçe uygulamalarının denetimi görevinin, Anayasa'nın 160. maddesiyle yasama organı adına tarafsız ve uzman kuruluş Sayıştay tarafından yerine getirildiği, Sayıştayın kamu kaynaklarının kullanımına ilişkin denetim yetkisini ortadan kaldırmanın yasama organının yürütmenin bütçe ile ilgili işlemlerini kanunlara uygun bir şekilde yürütüp yürütmediğini denetleme imkânını sınırlayacağını ifade etmiştir.

Bunun üzerine, daha sonra 14.01.2016 tarih ve 6661 sayılı Kanunla yapılan yasal düzenlemeyle Kanunun “Denetim alanı” başlıklı 4’üncü maddesine;

“(a) ve (b) bentleri kapsamına giren şirketlerden doğrudan veya dolaylı olarak kamu payı %50’den az olup ilgili mevzuatı uyarınca bağımsız denetime tabi olan; şirketler, bunların iştirakleri ve bağlı ortaklıklarının denetimi, ilgili mevzuatı uyarınca düzenlenen ve Sayıştaya gönderilecek olan bağımsız denetim raporları esas alınarak yapılır. Sayıştay, münhasıran kendisine sunulan bağımsız denetim raporlarını esas alarak hazırlayacağı raporu Türkiye Büyük Millet Meclisine sunar”
hükmü konulmuştur.

Söz konusu düzenlemeyle, kamunun payının %50’den az olduğu şirketler Anayasa Mahkemesi'nin iptal kararı gereğince Sayıştay’ın denetimine alınmakla birlikte bu denetimin bu şirketlere ilişkin bağımsız denetim raporlarının esas alınarak yapılacağı öngörülmüştür.
Söz konusu düzenlemenin yukarıda belirtilen Anayasa Mahkemesi'nin iptal kararını karşılamadığı yani kamu payı %50’den az olup ilgili mevzuatı uyarınca bağımsız denetime tabi olan şirketlerin denetiminde Sayıştayın yetkisinin, münhasıran kendisine sunulan bağımsız denetim raporlarını esas alarak hazırlayacağı raporu TBMM’ye sunmak şeklinde olmasının Sayıştayın denetim görüşü oluşturma, bağımsız denetçi raporunun uluslararası standartlara uygunluğunu denetleme ve denetim kanıtlarını inceleme imkânının ortadan kaldırıldığı, denetlenen şirket, iştiraki veya bağlı ortaklıkları tarafından seçilip ücreti yine denetlenen şirket tarafından ödenen bağımsız denetçiler tarafından yapılacak denetimin, hukuk devleti ile demokrasinin gereklerinden olan şeffaflık, saydamlık, bütçe hakkı ile yürütmenin yasama organına ve halka hesap verme ilkelerine uygun, etkili ve kapsamlı bir denetime olanak tanımadığı, Sayıştay denetiminin bütünlüğünün, belirliliğinin ve uygulanabilirliğinin ortadan kaldırıldığı, öngörülen denetim yönteminin adil ve hakkaniyete uygun olmadığı, kamu yararının bulunmadığı, benzer nitelikteki düzenlemenin iptalini öngören Anayasa Mahkemesinin 4.12.2014 tarih ve E.2013/114, K.2014/184 sayılı kararında belirtilen gerekçelerin karşılanmadığı belirtilerek düzenlemenin, Anayasaya aykırı olduğu ileri sürülerek gerekçesiyle açılan iptal davasında Anayasa Mahkemesi'nin 07.02.2017 tarih ve 29972 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan 28.12.2016 tarih ve 2016/21 E., 2016/199 K. sayılı kararında özetle;
Kanun koyucunun, Anayasa’nın 160. maddesinde belirtilenler dışında kalan anılan nitelikteki ve sermayesinde belli bir miktarda kamu payı bulunan şirketleri, bunların iştiraklerini ve bağlı ortaklıklarını Sayıştay denetimine tabi kılıp kılmama, ayrıca Sayıştay denetimine tabi kıldığı takdirde denetim yetkisinin kapsamını, yöntemini ve usulünü belirleme konusunda takdir yetkisi bulunduğu, bu nedenle, Anayasa’da belirtilenlerin dışında kalan ve kuralda ifade edilen kuruluşların denetiminin, ilgili mevzuatı uyarınca düzenlenen ve Sayıştaya gönderilecek olan bağımsız denetim raporlarının esas alınarak yapılacağının ve Sayıştayın münhasıran kendisine sunulan bağımsız denetim raporlarını esas alarak hazırlayacağı raporu TBMM’ye sunacağının hükme bağlanmasında Anayasa’nın 160. maddesine aykırı düşen bir yön bulunmadığı, kanun koyucunun, anılan nitelikteki ve sermayesinde belli bir miktarda kamu payı bulunan şirketler, bunların iştirakleri ve bağlı ortaklıkları üzerindeki Sayıştayın denetim yetkisini ortadan kaldırmadığı, denetim yetkisinin kapsamını, yöntemini ve usulünü diğerlerinden farklı şekilde belirlediği,
ifade edilmiştir.

Anayasa Mahkemesi'nin söz konusu kararıyla kamunun payının %50’den az olduğu şirketler üzerindeki Sayıştay denetiminin bu şirketlere ilişkin bağımsız denetim raporlarının esas alınarak yapılacağı kesinleşmiş bulunmaktadır.

Kamunun payının %50’den az veya fazla olduğu bazı şirketlerdeki kamu hisseleri 4046 sayılı Kanun'a göre Özeleştirme İdaresi Başkanlığı veya Hazine Müsteşarlığı tarafından idare edilmektedir.

Bununla birlikte, Türkiye Varlık Fonu’nun kurulması ile birlikte bazı kamu sermayeli şirketlerdeki paylar Varlık Fonuna devredilmiştir.

Türkiye Varlık Fonu'nun denetlenmesi

Türkiye Varlık Fonunun denetimi 6741 sayılı Türkiye Varlık Fonu Yönetimi Anonim Şirketinin Kurulması İle Bazı Kanunlarda Değişiklik Yapılmasına Dair Kanun’da düzenlenmiştir.
Söz konusu kanuna göre;

- Şirket, Şirket tarafından kurulacak diğer şirketler, Türkiye Varlık Fonu ve Türkiye Varlık Fonu bünyesinde kurulacak alt fonların bağımsız denetimden geçmiş yıllık mali tabloları ile faaliyetleri, Başbakan tarafından görevlendirilecek sermaye piyasaları, finans, ekonomi, maliye, bankacılık, kalkınma alanlarında uzman en az üç merkezi denetim elemanı tarafından bağımsız denetim standartları çerçevesinde denetlenir. Denetim sonucunda hazırlanacak rapor her yıl haziran ayı sonuna kadar Bakanlar Kuruluna sunulur.

- Şirket, Şirket tarafından kurulacak diğer şirketler, Türkiye Varlık Fonu ve Türkiye Varlık Fonu bünyesinde kurulacak alt fonların bir önceki yıla ait mali tabloları ile faaliyetleri, her yıl ekim ayında TBMM. Plan ve Bütçe Komisyonu tarafından, Başbakanlık tarafından gönderilen denetim raporları üzerinden görüşülerek denetlenir.

Söz konusu yasal düzenlemeyle, Türkiye Varlık Fonu AŞ ile fon tarafından yeni kurulacak diğer şirketlerin Sayıştay denetimi dışında bırakıldığı anlaşılmaktadır.

Bununla birlikte, fona devredilen halihazırdaki şirketler Sayıştay denetimine tabi olup bunlardan kamunun payının %50’den az olup da bağımsız denetime tabi olanların Sayıştay tarafından denetimi bu şirketlere ilişkin bağımsız denetim raporları esas alınarak yapılmaya devam edilecektir.

Örneğin, fona devredilen TC Ziraat Bankası, Halkbank, THY, BOTAŞ, TPAO, TCDD, PTT AŞ ve Milli Piyango gibi kuruluşlar Sayıştay tarafından denetlenmeye devam edilecek, bunlardan kamunun payının %50’den az olup da bağımsız denetime tabi olanların Sayıştay tarafından denetimi bu şirketlere ilişkin bağımsız denetim raporları esas alınarak yapılacaktır.