Nasıl bir teşvik sistemi?

30 Ocak 2019 tarihli DÜNYA’da yayımlanan makalede, teşviklerin neden yeterince teşvik etmediğine ilişkin düşüncelerimi paylaşmıştım. Bugün nasıl bir teşvik sistemi olması gerektiğine ilişkin düşüncelerimi özetlemeye çalıştım.

Genel olarak ilkeler ne olmalı?

Teorik bir bakış açısıyla ve genelleme yaparak başlayalım. Vergi teşviklerinin kendisinden beklenen sonuçları sağlaması; bazı koşulların gerçekleşmesi, rasyonel bir vergi teşvik politikasının benimsenmesi ve bu politikaya uygun vergi düzenlemelerinin yapılması halinde mümkün. Bugün artık herkesçe kabul edilen bu ilkelerden bazılarını şu şekilde sayabilirim:

- Teşvik verilmese de normal koşullarda kendiliğinden gerçekleşecek faaliyetler için teşvik düşünülmemeli. Bu tür teşvikler ekonomik veya sosyal hayata olumlu bir katkı yapmayacağı gibi, vergi gelirlerinin gereksiz olarak azalmasına yol açacaktır.

- Teşviklerin kapsamı somut ve sınırlı olarak belirlenmeli, teşvik düzenlemesi genel düzenleme haline gelmemeli. Bütün mükelleflerin yararlandığı, hiçbir faaliyeti diğer faaliyetlere tercih etmeyen teşvikin, kimse için teşvik olmadığı unutulmamalı.

- Vergi teşviklerinin sonuçları hesaplanabilir veya tahmin edilebilir olmalı.

- Teşvik düzenlemelerinin sonuçları sürekli izlenebilmeli ve izlenmeli, beklenen sonuçları yaratmayan teşvikler ayıklanmalı, gerekirse düzenlemeler yeniden dizayn edilmeli veya başka tedbirler düşünülmeli.

- Vergi teşvikleri ile sağlanan avantajların boyutu ve işletme yapılarına olan yapısal etkileri iyi tespit edilmeli. Teşvikler hantal, rekabet gücü düşük işletme yapılarını ortaya çıkarmamalı. Bu tür etkiler uzun vadede yararından çok zarar getirir.

- Vergi düzenlemelerinde olduğu gibi teşvik düzenlemelerinde de “adalet”, “eşitlik” ve “verimlilik” gibi vergileme ilkelerine uyulmalı. Bir mükellefe verilen teşvik, bir başkası için ceza olmamalı.

Teşvik düzenlemeleri basit ve amaçsal yoruma kapalı olmalı

Vergi düzenlemelerinin basit olması çok da mümkün değil. Ancak özellikle bazı teşvikler, uygulanabilir olma sınırını aşan bir şekilde karmaşık. Yatırımlarda indirimli kurumlar vergisi ve sınai mülkiyet haklarından elde edilen kazançlarda vergi istisnası, uzmanlarının bile zorlandığı, her uzmana göre farklı sonuçların ortaya çıktığı teşvikler.

Yapılması gereken bence öncelikle;

- Teşvik düzenlemelerini olabildiğince basitleştirmek,

- Uygulama seçeneklerini (örneğin yatırım teşviklerinde; bölge sayısını, teşvik sayısını, teşvik açısından yatırım çeşitlerini, indirim oranlarını, yatırıma katkı oranlarını, işletme dönemi / yatırım dönemi ayırımını) azaltmak,

- Teşvikten yararlanma koşullarını kanuna yazarak amaçsal yorum yapılması yolunu olabildiğince kapatmak,

- Kısa süreli ve geçici düzenlemelerden kaçınmak, kalıcı ve belirli düzenlemeler yapmak.

Düzenlemeler seçici olmalı ancak karmaşık olmamalı

Vergi tarihimizde uzun süre uygulama alanı bulan yatırım indirimi, önce neredeyse bütün yatırımların % 100 yatırım indirimi kapsamına alınması ile seçici olmaktan çıktı, daha sonra seçici olmaktan zaten çıkmış olduğu gerekçesiyle ek amortisman benzeri bir uygulamaya dönüştürüldü, en sonunda da işlevini kaybettiği gerekçesiyle tamamen kaldırıldı.

Yatırım indiriminin yerini alan indirimli kurumlar vergisi oranı teşviki ise uygulanamayacak kadar karmaşık yapısı, gereğinden çok daha fazla farklı tercihler, her yıl değişen teşvik oranları, her uzmana göre değişen uygulama şekilleri ile kısa sayılacak bir sürede beklenen etkiyi sağlamaktan uzak bir yapıya dönüştü.

Önce son uygulama şekliyle yatırım indirimi (basit ancak seçici değil), sonra da indirimli kurumlar vergisi teşviki (çok tercihli ancak uygulanamaz ölçüde karmaşık), iki kötü teşvik örneği olarak söylenebilir. Seçici ancak uygulanabilir bir teşvik bu iki düzenlemenin arasında bir yerde olmalı.

Teşvik cezalandırmamalı

Teşvik düzenlemesiyle ekonomik veya sosyal hayata olumlu bir katkı yapılması amaçlanır. Bu nedenle teşviklerin cezalandırıcı bir karakteri olmamalı. Bizim vergi mevzuatında yer alan teşviklerin bazılarında sonuç cezalandırmaya dönüşüyor. Bu duruma çok örnek vermek mümkün ama işte iki sıradan örnek:

Nakit sermaye artırımında şirketlere faiz indirimi olanağı sağlanıyor. Buna ilişkin yasal düzenleme yapıldığında, yıllarca özkaynakla çalışan şirketler ihmal edildi, yabancı kaynakla faaliyet gösterip sermaye artışı yapan kurumlara yeni bir olanak sağlandı. Bir mükellefi ödüllendiren düzenleme bir başka mükellefi cezalandırdı, rekabet koşulları teşvikle isteneni zaten yıllardır yapan kurum aleyhine bozuldu.

Taşınmaz ve iştirak satış kazancının bir kısmı, belli koşullar çerçevesinde kurumlar vergisinden istisna. İstisnanın amacı işletmenin nakit olanaklarının artırılması, bağlı değerlerin ekonomiye kazandırılması, işletmelerin mali bünyelerinin güçlendirilmesi. Daha kısa ifadeyle, işletmeye likit kaynak girişi amaçlanan. Dolayısıyla bütün taşınmaz ve iştirak hissesi satışlarında, satış kârlı da olsa zararlı da olsa amaç gerçekleşiyor. Ancak satış zararlı olursa bu zararın diğer kazançlardan indirilmesine izin verilmeyerek, amaca uygun bir işlem bırakın ödüllendirmeyi, cezalandırılıyor.

En iyi teşvik, en düşük oranlı vergi olabilir mi?

Son zamanlarda, hem mevcut yaygın teşviklerin yeteri kadar beklenen etkiyi göstermemesi, hem de vergi oran artışlarının yarattığı olumsuz etkiyle ilgili izlenimlerim nedeniyle şunu düşünüyorum: En iyi teşvik, en düşük oranlı vergidir. % 100’lere varan yatırıma katkı oranının olumlu etkisini çok izlemiyorum ama kurumlar vergisi oranının %10 artırılarak %22’ye çıkartılmasının olumsuz etkisini fazlasıyla hissediyorum. Özellikle dünyada kurumlar vergisi oranlarının hızla aşağı çekildiği, Doğu Avrupa ülkelerinde %10’lara kadar indirilen kurumlar vergisi oranlarının uygulandığı, ABD’de % 38 civarında olan oranın % 21’e indirildiği, İngiltere’de yedi defa oran indirimi yapılarak % 17’ye indirildiği bir ortamda, %22 kurumlar vergisi oranı, ne kadar yatırım teşviki verirsek verelim, rekabet açısından yeterli değil. Dolayısıyla, daha az teşvik, daha düşük oran ülke ekonomisinin geneli itibariyle daha olumlu olabilir.

Sorun nerede?

Sorunu hem genel olarak hem de her bir vergi teşviki itibariyle analiz etmekte yarar var.
Genel olarak ifade etmek gerekirse; vergi mevzuatımızda gereğinden çok vergi ayrıcalığı var, belirlenmiş bir strateji yok veya çok esnek bir strateji var, düzenlemeler yönetilemeyecek kadar karmaşık ve belirsiz, teşvik düzenlemeleri adalet, eşitlik ve verimlilik ilkeleri gözetilerek yapılmış değil, idari uygulamalarla da uygulaması en azından bazıları için neredeyse olanaksız. Özetle makalenin en başında saymaya çalıştığım ilkelerin birçoğuna uygun düzenlemeler değil teşvik düzenlemeleri.

Yaygın bazı teşvikler itibariyle sorunun nerede olduğuna bakılacak olursa da şunlar söylenebilir:

- Yatırımlarda indirimli gelir/kurumlar vergisi oranı teşviki; son derece karışık, uygulaması zor, yatırım dönemi/işletme dönemi ayırımı nedeniyle kısa vadede ulaşılabilir değil, sürekli uzatılan geçici düzenlemeler nedeniyle belirsiz ve öngörülebilir değil.

- Sınai mülkiyet haklarında kurumlar vergisi istisnası; uygulaması zor (belki kayda değer bir uygulaması bugüne kadar olmamıştır), vergiye tabi kazanç bulunması durumunda uygulanabildiği için etkili olması zor.

- Ar-Ge indirimi ve teknoparklarda kurumlar vergisi istisnası; karışık, uygulaması zor, vergiye tabi kazanç bulunması durumunda uygulanabildiği için yeterince etkili olmayabiliyor, geçici bir uygulama olması ve uzatılıp uzatılmayacağının belirsizliği nedeniyle öngörülebilir değil.

- Eğitim kurumları istisnası, genç girişimcilerde kazanç istisnası gibi geçici bir dönem için uygulanana gelir ve kurumlar vergisi istisnaları; geçici olması ve uygulama yıllarında zaten kazanç elde edilmesinin beklenmemesi nedeniyle etkili değil.

- Nakit sermaye artırımında faiz indirimi; borçla finansmanın daha avantajlı olması nedeniyle etkisiz, bazı durumlarda uygulamanın (ortağın sermaye taahhüdünü hangi kaynaktan karşıladığının bilinememesi, sermaye artırımından gelen kaynağın yeni yatırımlarda kullanıldığının izlenememesi gibi nedenlerle) fiilen olanaksız olması nedeniyle riskli ve öngörülebilir değil.

Neler yapılmalı?

En başta yapılması gereken, vergi teşvik politikasıyla ilgili resmin bütününü görerek temel bir strateji belirlemek gerekiyor. Bu çerçevede, ülkenin tercih edilmesi gereken faaliyetleri ve öncelikleri belirlenmeli, en başta saydığım ilkelere de uygun, gerçek anlamda özendirici, etkin ve gerektiğinde şok teşvikler getirilmeli.

Her teşvik vergi gelirlerinde azalmaya yol açtığına ve bütçe gelirleri de esas olarak vergilerden oluştuğuna göre, teşvikleri çoğaltıp vergi oranlarını artırma veya teşvikleri azaltıp vergi oranlarını da düşürme konusunda da bir kararımız olmalı. Benim düşüncem net olarak; az ve etkili teşvik, düşük vergi oranları.

Yaygın uygulama alanı olan bazı teşvikler itibariyle ifade etmek gerekirse de şunları söyleyebilirim:

a) Nakit sermaye artışında faiz indiriminde;

- Düzenleme sadeleştirilmeli,
- Pratik hayata uygun olmayan hususlar düzeltilmeli,
- Amacına uygun değişiklikler yapılmalı,
- Mümkünse, yapı tamamen değiştirilip nakit sermaye artışı yerine dönem başı öz kaynak tutarı üzerinden indirim sağlanmalıdır.

b) İndirimli kurumlar vergisi uygulamasında;

- Teşvik düzenlemeleri basitleştirilerek uygulanabilir hale getirilmeli,
- Yatırımdan elde edilen kazancın tespiti uygulamasına son verilerek, teşvik yatırım döneminde verilmelidir.

c) Ar-Ge indirimi ve teknoparklarda kurumlar vergisi istisnasında:

- Teşvik kalıcı hale getirilmeli,
- Mevzuat gözden geçirilmeli, özellikle ücretlerle ilgili düzenlemeler basitleştirilmeli, Ar-Ge merkezleri için daha esnek bir yapı kurulmalı,
- Ar-Ge indirimi ve teknoparklarda kurumlar vergisi istisnasında uygulama tekleştirilmeli, ya indirim ya da istisna olarak tek uygulama esas alınmalıdır.

d) Taşınmaz ve iştirak hissesi satış kazancı istisnasında;

- İstisna koşulları Kanun’la belirlenmeli, koşulları sağlayan işlemlerde istisna başka bir sorgulama yapılmaksızın uygulanmalı,
- Satıştan doğan zararların diğer kazançlardan mahsubuna izin verilerek istisna ceza niteliğine dönüştürülmemeli,
- Uygulamada istisnadan yararlanmak inceleme nedeni olmamalıdır.
Son söz; teşvikler azaltılmalı, ancak uygulanabilir ve etkin hale getirilmeli.