Mali kuralı nasıl inandırıcı kılabiliriz?

Son günlerde 'mali kural' tekrar gündeme geldi. Maliye politikası açısından, 'mali kural' belli koşullar altında radikal ve yararlı bir reform olacak. Orta vadeli bir perspektife sahip olan mali kuralın bu yönünü tartışmayı birkaç paragraf sonraya bırakacağım. Önce eylül ayının ortasında kamuoyuna açıklanan Orta Vadeli Program (OVP) açısından önemine değineceğim.

OVP'de 2010'da yüzde 3.5, sonraki iki yıl ise yüzde 4 ve yüzde 5 düzeyinde büyüme öngörüsü yapılmıştı. Bu, uzunca bir süre yüksek düzeyde seyreden işsizlik anlamına geliyor: Gerçekten de OVP'de 2009'da ortalamada yüzde 14.8 düzeyine çıkacağı tahmin edilen işsizlik oranının 2010'da yüzde 14.6, 2011'de yüzde 14.2 ve 2012'de yüzde 13.3 düzeyinde gerçekleşeceği öngörülüyor. 2007'deki ortalama işsizlik düzeyimiz yüzde 10.3 olduğu hatırlanırsa 2011 için bile 2007'ye kıyasla yaklaşık dört puanlık bir işsizlik oranı artışı tahmininin yapıldığı ortaya çıkıyor.

Bu düzeyde bir büyüme hızı eğilimine Türkiye'nin ulaşması için ek bir politika tepkisi vermesine gerek olmadığı sanırım açık. Vurgulamak gerekir ki burada belirtilen daha yüksek bir büyüme hızının gereksiz olduğu değil. Elbette gerekli. Belirtmek istediğim nokta, hedeflenen büyüme hızları dikkate alındığında, OVP'de örtük biçimde 2010'da işsizliği azaltmak ve iç talebi artırmak üzere 'ek' bir politika tepkisi verilmeyeceği varsayımının yapıldığı.

Mali kuralın program açısından önemi

Programa göre 2009 yılında GSYH'nin yüzde 6.6'sı düzeyinde gerçekleşmesi beklenen bütçe açığı, sürekli azalarak 2012'de GSYH'nin yüzde 3.2'si düzeyine inecek. 2011'den itibaren tekrar faiz dışı fazla verilecek. Böylelikle, 2009'da bir yıl öncesine kıyasla 8 puan yükselerek yüzde 47.3'e yükselecek olan kamu borcunun milli gelire oranı, program döneminde önce çok az artacak, son yıl ise tekrar 2009 düzeyine inecek.

Bu tahminlerin arka planında şu temel varsayımlar yatıyor: Küresel büyümenin 2009'un son çeyreğinden itibaren ılımlı bir şekilde artacağı varsayımı yapılıyor. Buna paralel olarak, emtia fiyatlarında 2010'da önemli bir artış öngörülüyor. Bankacılık sektörünün yapısının sağlam olduğu ve bütçe açığındaki toparlanmayla birlikte, bankaların daha rahat kredi açabilecekleri düşünülüyor. Ek olarak maliye politikasındaki sıkılaştırmanın ekonomimize duyulan güveni artıracağı ve reel faizleri düşüreceği tahmin ediliyor.

Bu durumda, OVP'deki çerçevenin dışına çıkılarak ek bir ekonomi politikası uygulanmadıkça, önümüzdeki dönemde ulaşılacak büyüme hızlarının iki gelişmeye karşı hassas oldukları belirtilebilir: Dış koşulların öngörülenden belirgin biçimde kötüleşmemesine ve içeride ekonomik güvenin sağlanmasına.

Elbette dış koşullardaki gelişmeleri kontrol etme şansımız yok. Bu durumda, 2010 büyümesi açısından belirleyici olacak ikinci unsura, yani ekonomiye duyulan güvene yakından bakmak gerekiyor. Bu güveni sağlamanın olmazsa olmaz koşulu açıklanan programla söz verilen mali disiplini sağlamaktan geçiyor.

Bu sadece gerekli koşul; bugünkü ortamda hiçbir şekilde yeterli değil. Türkiye ekonomisi 2001 krizi sonrasındaki durumundan çok farklı bir durumda çünkü. Kamu borcunun sürdürülebilirliğinin çok büyük şüpheyle karşılandığı o koşullarda, güven sağlayabilmenin en önemli yolu mali disiplin sağlanacağı inandırıcı bir çerçeve ortaya koymaktı. Ancak böylelikle ekonomik birimlerin tekrar harcamaya başlamaları umulabilirdi. Ayrıca reel faizleri keskin biçimde düşürebilmenin başka bir yolu da yoktu. O ortamda inandırıcı bir mali disiplinle bir anlamda iki olumlu sonuç elde ediliyordu: Bütçenin, işler daha da bozulmadan disiplin altına alınması yolunda önemli bir adım atılıyor ve aynı zamanda iç talebin yeniden canlanması için gerekli ortam sağlanmış olunuyordu.

Oysa bugün geldiğimiz noktada, son yıllardaki bozulmaya karşın, hem bütçe açığı hem de kamu borcu çok daha makul düzeylerde. Elbette söz konusu olan bozulmanın giderek kalıcı bir eğilim haline dönmemesi için OVP'de söz verilen orta vadeli bütçe disiplinine ulaşılması gerekiyor. Ancak bu disiplinin tek başına 2001 krizinden sonraki dönemde gözlenen büyümeyi tetikleyici etkiyi yapması da beklenmemeli. Bunu sağlamak için bazı yapısal reformlara öncelik verilmesi gerekiyor. Bu başka bir yazının konusu. Dolayısıyla, büyümede 2010-2012 dönemi OVP'nin öngördüğü ılımlı büyüme eğiliminin geçerli olması için bile söz verilen mali disiplinin sağlanması gerekiyor.

Mali kural nasıl inandırıcı kılınabilir?

Peki de, nasıl? OVP ek bazı önlemlerle güçlendirilmeli. Aslında programın bir bölümü, bu amaçla 'mali kural' uygulamasına ayrılmış. Mali kural kısaca tanımlandıktan sonra, bu kurala ilişkin yasal altyapının 2010'un ilk aylarında gerçekleştirileceği ve uygulamaya da 2011 yılında başlanacağı belirtiliyor.

Mali kural ile Türkiye ekonomisi ile ilgilenen herkesin maliye politikası açısından önünü görmesinin sağlanması amaçlanıyor. Bu çerçevede, çok yıllı bir perspektifte kamu açığının ve borç stokunun izleyecekleri seyir ortaya konuluyor. Bu büyüklüklerin sürdürülebilir bir eğilim izlemeleri hedefleniyor. Tüm bunlar, sonuçta maliye politikasına olan güveni artırmak ve böylelikle ekonomide risk primini düşürmek için yapılıyor. Kural, uygulamaya geçilirse özetle şöyle işleyecek:

Birincisi, çeşitli nedenlerle bir yıl önceki kamu açığı orta vadeli kamu açığı hedefinden saparsa, daha sonraki yıllarda bu sapmanın telafi edileceği taahhüt ediliyor. Ek olarak, bu düzeltmenin, sapmanın olduğu bütçe dönemini izleyen kaç dönemde tümüyle gerçekleştirileceği de açıklanıyor.

İkincisi, mali kural bir de 'otomatik dengeleyici' (karşıt-döngüsel) mekanizma getiriyor: Büyüme hızı potansiyelinin üzerinde gerçekleşiyorsa daha az kamu açığı verilerek tasarruf ediliyor. Büyümenin potansiyelinin altında kaldığı yıllarda ise daha fazla açık veriliyor. Söz konusu ek açık ve fazlaların orta vadede birbirlerini dengeleyecekleri düşünülüyor.

Bu tip bir kuralın yararlı olması için uygulanacağına inanılması gerekli. Burada sözü edilen sadece cari bütçe dönemindeki uygulama değil. Hem cari dönem, hem de gelecek bütçe dönemlerini kastediyorum. Bu çerçevede mali kuralın inandırıcılığı üç risk ile karşı karşıya.

Politik iktisat yazını, çoğu ülkede seçim yıllarında işbaşındaki yönetimlerin daha fazla harcama yapmak eğiliminde olduklarını ortaya koyar. Dolayısıyla, mali kuralın seçim yıllarında da uygulanacağı hakkında güvenceye ihtiyaç var. Bu birincisi. İkincisi, söz konusu olan orta vadeli bir uygulama olduğundan, iktidarlar değiştiğinde de uygulanacağı hakkında güvence gerekiyor. Üçüncüsü, kamu açığının hesaplanmasında kullanılan gelir ve harcama rakamları hakkında kimse şüphe duymamalı (Yunanistan örneğini hatırlayalım).

Bu güvencelerin verilebilmesi için mali kurala ilişkin bir yasal çerçeveye ihtiyaç var. En az bunun kadar önemli olan husus da siyasi partiler arasında mali kuralın yasal çerçevesine ilişkin bir uzlaşma sağlanması. Böylelikle, mali kural toplumun önemli bir kısmı tarafından kabul görmüş olacak. Açıklanan kamu harcama ve gelir rakamlarının güvenilirliği için ise Meclis adına görev yapacak bağımsız bir kurumun oluşturulması düşünülebilir.

Öte yandan, yukarıda değinilen sapmalar ortaya çıkarsa, mali kurala uygun biçimde bütçede gerekli ayarlamaların nasıl yapılacağı da önemli. Dolaylı vergilerle oynayarak, bir kezlik vergi artışları ve zamlarla gelirleri artırmak tercih edilmemeli. Bu çerçevede mali kuralın inandırıcı olmasını sağlayacak son unsur belirginleşiyor. Türkiye'nin OECD ya da AB ortalamasına göre çok düşük düzeyde olan vergi gelirlerini artırıcı, aynı zamanda dolaylı vergi gelirlerinin toplam vergi gelirleri içindeki payını düşürücü bir vergi reformuna şiddetle ihtiyacı var.