Mali kural ve esneklik

EKONOMİDE UFUK TURU / Fatih ÖZATAY

Politik iktisat alanında yapılan çalışmalar, siyasilerin seçimlerde daha fazla oy almak amacıyla maliye ve para politikalarını gevşetmeye eğilimli olduklarını gösteriyor. Bu eğilim faizleri çok düşük düzeylerde tutmaya çalışmak, bütçeden daha fazla harcama yapmak, mevzuat izin veriyorsa merkez bankasından bolca kredi alıp çeşitli kesimlere aktarmak gibi biçimlerde ortaya çıkabiliyor. Bu alanda hem kuramsal çalışmalar var hem de uygulamalı. Yine bu çalışmalar gösteriyor ki bu tür eğilimler ekonomilerde istikrarsızlık yaratıyor. Özellikle de enflasyona yol açıyor.

Bu çalışmalar doğal olarak bu eğilimlerin en aza nasıl indirileceği sorusuna yol açıyor. Nasıl kurumsal düzenlemelere gidilmeli ki, işbaşındaki yönetimlerin kendilerine avantaj sağlamak amacıyla ekonomideki gidişatı bozmalarının önüne geçilebilsin. Bu düzenlemeler, öte yandan öyle yapılmalı ki demokratik geleneklere de ters düşülmesin.  

Bir alternatif, yasalara bu tür eğilimleri önleyici maddeler konulması. Para politikası açısından çok 'ilkel' bir örnek vereyim: Durup dururken parasal genişlemeye gidilmesini engellemek üzere, merkez bankalarının yasalarına ya da anayasalara parasal genişlemenin belli bir üst sınırı aşamayacağı maddesi konulabilir. Elbette bu ilkel kuralın çok ötesinde gelişmiş kurallar da tasarlanabilir.

Ama burada temel sorun şu: İnsan aklı beklenmedik her durumu dikkate alacak şekilde kural tasarlayabilir mi? Haydi, her durumu değil de, çok sayıda durumu göğüsleyecek şekilde bir kural tasarladınız; bu çok karmaşık, anlaşılmaz ve de çok zor uygulanabilir olmaz mı? Daha önemlisi neden ekonomi politikasının esnekliğini ortadan kaldıracağız? Özellikle de para politikası gibi anında değiştirilebilecek bir politika alternatifini neden alet kutumuzdan atacağız?

Politik iktisat alanındaki çalışmalar gösterdi ki, siyasilerin istikrarı bozucu uygulamalarını böyle esnek olmayan, katı ve de gerçekçi de bulunmayan kurallar dışında da en aza indirmek mümkündür. İşte merkez bankalarını bağımsız kılacak yasal değişikliklere gidilmesinin arkasında bu anlayış var.

En yaygın merkez bankası bağımsızlığı biçimi 'araç bağımsızlığı'. Şu: Parlamento merkez bankasının yasasında iki önemli değişikliğe gidiyor. Birincisi, onun kamu kesimine kredi açmasını yasaklayan hükümler getiriyor. İkincisi, bankanın temel amacını saptıyor. Demokratik süreç sonunda işbaşına gelen iktidar, merkez bankasının da görüşünü alarak bu temel amaca uygun yıllık ya da orta vadeli hedefler belirliyor. Merkez bankası ise bu hedefe ulaşmak için neyin uygun olduğunu düşünüyorsa onu yapıyor. İsterse dövize müdahale ediyor, isterse faiz hadlerini değiştiriyor, isterse bankaların topladıkları mevduat karşılığında merkez bankasında bulundurmak zorunda oldukları miktarda değişikliğe gidiyor. Kısacası, bu tür merkez bankalarının 'araç bağımsızlığı' oluyor.

Dikkat edilirse kurala dayalı uygulamaların neredeyse tam tersi bu tür bir uygulama: Araç bağımsızlığına sahip bir merkez bankası istediği aracı istediği biçimde kullanıyor. Elbette, yasa koyucunun çizdiği çerçevede ve hükümetin saptadığı hedef doğrultusunda.

Maliye politikası da para politikası gibi istikrarı bozucu yönde kullanılabilir. Bir çalışmada şöyle bir istatistiğe rastladım: Son otuz yıllık dönemin her yılında, gelişmiş ve gelişmekte olan ülkelerin bütçe açıklarının milli gelirlerine olan oranlarının ortalaması yüzde 3 olmuş. Dikkatinizi çekerim: Elbette bütçe fazlası veren ülkeler var. Bu rakam toplamdaki eğilimi gösteriyor. Yine dikkat: Her yıl toplamda bütçe açığı var. Bu, çok açık biçimde bütçe açığı vermeye yönelik bir eğilim olduğunu gösteriyor işbaşındaki yönetimlerde.

Maliye politikasındaki gevşekliğin çok sayıda tehlikesi var: Ortaya çıkan açığı kapatmak için borçlanmak zorundasınız. Açık inatçı hale geldikçe borç stoku birikiyor ve sürdürülebilirliği aniden gündemin başköşesine oturuyor. Bu durumda faiz hadleri sıçrıyor; yabancı paraya kaçış oluyor; o ülke finansal krize doğru yelken açıyor. Güven ortadan kalkıyor. Yatırım yapma hevesi azalıyor. İç talep patinaj yapmaya başlıyor. O ülkenin merkez bankası eninde sonunda para politikasını gevşetmek zorunda kalıyor. Bu durumda enflasyon da yükseliyor.

Peki, bu tür eğilimleri nasıl önleyeceğiz? Bağımsız bir merkez bankası ve faiz kararları alan bağımsız para politikası kurulu gibi, bağımsız bir maliye politikası kurulu mu oluşturacağız? Bu tür oluşumların gerekli olduğunu ileri süren kuramsal çalışmalar var. Ancak demokrasi ile pek bağdaşmadıkları ortada. Uygulanabilir değiller. Bu nedenle de hiçbir ülkede uygulamaları yok.

Bunun yerine 'mali kural' uygulamaları var. Peki, bu yukarıda sözü edildiği gibi esnekliği ortadan kaldıran bir uygulama değil mi? Para politikasına konulabilecek kurallar kadar katı değil mali kurallar: Mesela bütçe açığı için bir kısıtlamaya gidiyorsanız, harcamalarınızın ve gelirlerinizin düzeyini bu açığı tutturacak şekilde ister iki katına çıkarabilir, ister yarı yarıya azaltabilirisiniz. Daha önemlisi harcamalarınızın bileşimini istediğiniz gibi belirleyebilirsiniz.

Ama yine para politikasından farklı olarak kurala uyulup uyulmadığını denetlemek çok daha zor. Para politikasında enflasyon hedefi koyuyorsunuz. Merkez bankası da o hedefi tutturmaya çalışıyor. Enflasyon herkesin bildiği düzenli yayınlanan bir veri. Oysa bütçe rakamları ile muhasebe teknikleri ile oynanabilir (Yunanistan örneği). Kaldı ki, içinde bulunduğunuz yılın sonuna doğru bir yıl sonrasının bütçesini belirliyorsunuz. Mesela milli gelirin gelecek yıl alacağı değer sizin vergi gelirlerinizi de belirliyor. Bu konuda gerçekçi olamayan varsayımlar yapabilirisiniz. Ne olacak o zaman? Mali kural nasıl inandırıcı ve güvenilir kılınabilir? Ülkeler nasıl uygulamalar yapıyorlar? Gelecek hafta gündem izin verirse bu soruların peşine düşeceğim.

Gazetemiz 2 martta otuzuncu yılına girdi. İlk otuz yıldaki gibi başarılı nice otuz yıllar dilerim.