Kayıtdışı ekonomiyle mücadele stratejisi ve eylem planı
Dr. Mehmet ŞAFAK
Güçlü bir toplumsal ve siyasi iradeyle tüm kesimlerin katıldığı kapsamlı bir mücadele stratejisi oluşturulması, kayıtdışı ekonominin zararlarına yönelik olarak toplumun bilinçlendirilmesi, kayıt altına girmenin teşvik edilmesi, mevzuat ve işlemlerin basitleştirilmesi, etkin bir denetim ve ceza sisteminin geliştirilmesi, kuruluşlar arasında veri paylaşımının güçlendirilmesi ve ilgili kuruluşlar arasında etkin bir koordinasyon sağlanması amacıyla, Gelir İdaresi Başkanlığı'nın sorumluluğunda hazırlanan "Kayıt Dışı Ekonomiyle Mücadele Stratejisi Eylem Planı 2008-2010", 2009/3 sayılı Başbakanlık Genelgesi olarak 05.02.2009 tarih ve 27132 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanmıştır. Söz konusu eylem planı Gelir İdaresi Başkanlığı koordinatörlüğünde Maliye Bakanlığı, Çalışma ve Sosyal Güvenlik Bakanlığı, Sanayi ve Ticaret Bakanlığı, Gümrük Müsteşarlığı, Sosyal Güvenlik Kurumu, Enerji Piyasası Düzenleme Kurumu, Tütün, Tütün Mamulleri ve Alkollü İçkiler Piyasası Düzenleme Kurumu ve Bankacılık Düzenleme ve Denetleme Kurumu işbirliğiyle hazırlanmıştır.
Kayıtdışı ekonomiyle mücadele stratejisi eylem planında uygulama sürecinin izlenmesi ve değerlendirilmesi, planda yer alan takvim ve performans göstergeleri doğrultusunda Gelir İdaresi Başkanlığı tarafından yerine getirilecektir. Her bir eylem için belirlinin koordinatör kuruluş eylemleri izleyerek Gelir İdaresi Başkanlığı'na üçer aylık dönemler itibariyle raporlayacaktır.
Gelir İdaresi Başkanlığı'nın internet sitesinde kayıtdışı ekonomiyle mücadele stratejisi ve eylem planı yukarıdaki ifadelerle sunulmuştur. Biz bugün ve gelecek hafta yazılarımızda eylem planını kısaca tanıtma ve değerlendirmeye gayret edeceğiz. Bugün kayıtdışı ekonominin boyutu, nedenleri üzerinde duracağız gelecek yazımızda ise kayıtdışılıkla mücadele tedbirleri üzerinde duracağız.
Kayıtdışı ekonominin tanımı
Kayıtdışı ekonomi tanımı içerisinde mevcut faaliyetin gizliliği belirtilmek isteniyorsa, gölge ekonomi, gizli ekonomi, saklı ekonomi, yeraltı ekonomisi, alacakaranlık ekonomisi, faaliyetin yasa dışılığı belirtilmek isteniyorsa gayri resmi ekonomi, resmi olmayan ekonomi, enformel ekonomi veya kayıtdışı ekonomi ve son olarak faaliyetin önemsiz olması sebebiyle resmi GSMH kayıtlarında tutulmayışı belirtilmek isteniyorsa marjinal ekonomi, ikincil ekonomi gibi ifadeler kullanılmaktadır.
Bu tanımlar farklı içeriklere sahip olmalarına rağmen, üzerinde uzlaşmaya varılmış bir tanımın olmaması nedeniyle birbirleri yerine de kullanılabilmektedir. Kayıtdışı ekonomi, devletten gizlenen, kayda geçirilmeyen/geçirilemeyen ve bu sebeple denetlenemeyen faaliyetler olarak tanımlanabilir. Bu tanımdan yola çıktığımızda, bazı kayıtdışı ekonomik faaliyetler yasadışı faaliyetler olduğu halde, bazıları ise yasaklanmamış bir faaliyetin bilinçli olarak yatılara geçirilmemesi, dolayısıyla vergilendirilmemesi şeklinde ortaya çıkmaktadır. Bu çerçevede, yasaklanmamış faaliyetlerden olup bilinçli olarak kayıtdışı kalan işlemler ve bu işlemler dolayısıyla ortaya çıkan vergi kayıp ve kaçağı önemli bir unsur olarak karşımıza çıkmaktadır.
Türkiye'de kayıtdışı ekonominin boyutu
Genel olarak kayıtdışı ekonominin, mal ve hizmet üretimine konu olmasına karşılık ekonominin geleneksel ölçüm yöntemleriyle bütünüyle tespit edilemeyen ve GSMH hesaplamalarına yansımayan alanları kapsadığı kabul edilmektedir.
Friedrich Schneider (2002), gelişmekte olan ekonomiler, geçiş ekonomileri ve OECD ülkelerinde oluşan 110 ülkede kayıtdışı ekonominin tahmini büyüklüğünü belirlemiştir. 2000 yılındaki kayıtlı ekonominin ortalama büyüklüğünün yüzdesi olarak kayıtdışı ekonominin ortalama büyüklüğü, gelişmekte olan ülkelerde yüzde 41, geçiş ekonomilerinde yüzde 38 ve OECD ülkelerinde yüzde 18 olarak belirlenmiştir. Türkiye yüzde 32,1 ile OECD ortalamasının oldukça üzerindedir. Vergilendirme ve sosyal güvenlik katkıları kayıtdışı ekonominin büyüklüğünü belirleyen temel etmenler arasındadır
Maliye Bakanlığı Hesap Uzmanları Kurulu (HUK) input-output yöntemini uygulayarak 1998-2004 arası dönem için kayıtdışı ekonominin büyüklüğünü hesaplamıştır. Belli bir dönemde sektörler itibariyle yaratılan katma değerlerin toplamı, ulusal KDV tabanını oluşturmakta ve bu taban üzerinden hesaplanacak KDV, ilgili dönemde beklenen toplam KDV'yi vermektedir. Kayıtdışı ekonominin boyutunun hesaplanması, DİE'nin(TÜİK) yayınladığı sektörler arasında mal ve hizmet akımını gösteren input-output (girdi-çıktı) tablolarından hareketle KDV uyum ve kaçağının bulunması esasına dayandırılmıştır.
HUK tarafından yapılan ölçümlerde, Türkiye'de 1998-2004 yılları arasında kayıtdışı ekonominin GSMH'ye oranının yüzde 26-37 arasında değiştiği hesaplanmıştır. 1998 yılı kayıtdışılık oranı yüzde 37 olarak en yüksek seviyede, 2000 yılında ise yüzde 26 olarak en düşük seviyede hesaplanmıştır.
Türkiye'de kayıtdışı ekonominin nedenleri
Kayıtdışı ekonominin ortaya çıkışı farklı ülkelerde farklı nedenlere dayanmaktadır. Gelişmiş ekonomilerde kayıtdışı ekonomi ve nedenleri genellikle vergisel faktörler ve işgücü piyasasına yönelik düzenlemeler gibi faktörler tarafından belirlenirken; gelişmekte olan ülkelerde bu faktörlerin yanı sıra ekonomiyi etkileyen nüfus artışı ve kentsel göç gibi demografik etmenler de etkili olmaktadır.
Kayıtdışı ekonomiye yol açan nedenlerin bilinmesi, ekonomi içindeki payının asgariye indirilebilmesi açısından gerekli etkin ve tutarlı tedbirlerin alınabilmesi açısından büyük önem taşımaktadır.
Ekonomik yapı, verimlilik, işletme büyüklüğü, bürokrasi
Bir ülkenin sahip olduğu ekonomik sistem ve buna bağlı yapısal özellikler kayıtdışı ekonomiyi etkileyen unsurlardandır.
Ülkemizde tüm sektörlerde küçük işletmelerin yaygın olması kayıtdışılığa ortam hazırlayan önemli faktörlerden biridir. Küçük işletmelerin yaygınlığı bir taraftan izleme ve denetlemeyi zorlaştırırken, diğer taraftan bu işletmelerin pek çok yasal düzenlemelerin dışında kalmalarına yol açmakta, vergi, iş, sosyal güvenlik, muhasebe vb. konularla ilgili yasalar genellikle bu tür küçük işletmeleri kapsamamaktadır. Örneğin, tarım ve hizmetler sektörü, izlenme ve denetlenmelerinin zor olması nedeniyle kayıtdışılığa daha elverişli sektörler olarak karışımıza çıkmaktadır.
DİE Genel Sanayi ve İşyerleri Sayımı sonuçlarına göre (2002) ülkemizdeki toplam girişim sayısı 1.720.598'dir. "Mikro Ölçekli" olarak tanımlanan 1-9 kişi çalıştıran girişim sayısı 1.633.509'dur. Bu sayı girişimlerin yüzde 94,94'ünü oluşturmaktadır. Girişimlerin yüzde 3.09'unda (53.246 girişim) 10-49 kişi çalıştırmaktadır. Girişimlerin yüzde 1,38'inde ise ücretle çalışanlar bulunmamakta, aktif çalışan iş sahibi ve ortaklar ile ücretsiz çalışan aile fertleri girişimde çalışmaktadır. Çok birimli girişimler açısından bu dağılıma bakıldığında, 1-9 kişi çalıştıran girişimlerin payı yüzde 80,48, 10-49 kişi çalıştıran girişimlerin payı ise yüzde 14,92'dir.
Bu yapı KOBİ'lerin gerek ölçek ekonomilerini yakalamaları gerek uzun vadeli büyümelerini sağlayacak kurumsal ve beşeri kaynakları yaratıp geliştirmeleri bakımından da ciddi bir engeldir.
Enflasyon ve ekonomik krizler
Enflasyon nedeniyle gelirlerin aşınma meydana gelen düşük ve sabit gelirli tüketiciler bu kayıplarını gidermek, enflasyon nedeni ile maliyetlerinde artışlar meydana gelen üreticiler de, maliyetlerini azaltmak amacıyla kayıtdışı ekonominin değişik unsurlarına özellikle, kayıtdışı istihdama yönelmektedirler. Bu nedenle enflasyon rakamlarının yüksek olduğu ülkelerde kayıtdışı ekonomik faaliyetlerin arttığı gözlemlenmektedir.
Kriz nedeniyle kayıtlı ekonomide istihdam edilmesi zor ya da mümkün olmayan işçiler, kayıtdışı ekonomide daha kolay iş bulabilmektedirler. Kayıtdışında daha düşük ücretlerle çalıştırılan bu işçiler işletmelerin üretim maliyetlerini azaltmaktadırlar.
Nakit ekonomisi
Kayıtdışı ekonomide genel olarak nakit para kullanımının daha çok tercih edildiği kabul edilmektedir. Faaliyetlerin nakit para ve takas yoluyla yapılması ödeme delillerini ortadan kaldırmaktadır. Kredi kartı gibi kayıt altına almanın kolay olduğu ödeme araçlarına yönelmek kayıtdışı ekonomi ile mücadele açısından önemlidir.
Bilindiği üzere, ekonomide mal ve para hareketi olmak üzere iki yönlü bir akım vardır. Gelişmiş ülkelerde vergi denetimleri para hareketlerini izlemek suretiyle yapılır. Zira, para hareketleri büyük çoğunlukla bankalar üzerinden yapılır ve bu hareketler banka sisteminde iz bırakır. Bu nedenle daha sonra bu hareketlerin tespit edilmesi mümkündür. Mal hareketleri ise iz bırakmaz ve bu hareketleri anında tespit etmediğiniz zaman sonradan tespiti mümkün değildir. Gelişmemiş ülkelerde ise mal hareketlerine dayalı bir vergi incelemesi öne çıkar. Çünkü bu ülkelerde finans sektörü gelişmemiştir ve ekonomi nakit hareketlerine dayanır.
Vergi sistemi
Türkiye'de kayıtdışı ekonominin ortaya çıkışında vergi sistemimizin yetersizliklerinde etkili olabilmektedir.
- Vergi mevzuatındaki karmaşıklığın, kanunların anlaşılabilirliğini ve uygulanabilirliğini zorlaştırması,
- Vergi oranlarının yüksekliği, vergi oranlarının sık sık değişmesi ve ek vergiler konulması,
- Denetim sürecinin etkinliğini ve kalitesini önemli derecede etkileyen denetim ilke ve standartlarının oluşturulamamış olması,
- Mevcut vergi ceza sisteminin yeterince caydırıcı olmaması,
- Vergi kanunlarını uygulamakta olan birimlerin bürokratik işlemlere boğulmuş olması,
- Sık sık çıkarılan vergi afları,
Ve benzeri nedenlerle kayıtdışı işlemler önlenememektedir.
Kayıtdışı istihdam
Kayıtdışı istihdamı ortaya çıkaran nedenler çeşitlidir.
Öncelikle, ücretten yapılan sigorta primi, vergi gibi kesintiler işveren için büyük bir yük oluşturmaktadır. Bununla birlikte işçilerin işe başlarken "brüt ücret" üzerinden değil, net ücret üzerinden anlaşmaları kanunların esasen işçiyi yükümlü tuttuğu fakat ödenmesinde işvereni sorumlu saydığı bazı yükümlülüklerin (sigorta primi işçi hissesi, zorunlu tasarruf işi hissesi, gelir vergisi vb.) işveren tarafından katlanılmamasına sebep olmaktadır.
İşveren üzerindeki mali yükümlülüklerin etkisi özellikle küçük işletmelerde kendini daha fazla hissettirmektedir. Küçük ve orta büyüklükteki işletmeler (KOBİ'ler) ülkemizde toplam istihdamın yüzde 45'ini, yatırımların yüzde 27'sini gerçekleştirirken toplam kredilerin sadece yüzde 3-4'ünü kullanmaktadır. Bu tür işletmeler ancak ağır mali yükümlülüklerden (vergi, sigorta primi vb.) kaçarak kendilerine finansman kaynağı yaratabilmektedir. Diğer yandan küçük işletmeler, çeşitli vergi yasalarının yanı sıra, SGK, Belediye Yasası, Çevre Kanunu vb. mevzuatların getirdiği yükümlülükleri yerine getirmek için hem zaman hem de para harcamak zorundadırlar. Bu durum zaten finansman sıkıntısı içinde bulunan KOBİ'leri daha da zora sokmakta ve bu tür işletmeleri kaçak işçi çalıştırmaya teşvik etmektedir.
İstihdam üzerindeki vergisel yüklerin ağırlığı, istihdamın kısmen veya tamamen kayıtdışına kaymasına yol açmaktadır. Brüt gelir ile net gelir arasındaki makas açıldıkça, kayıtdışı istihdamın cazibesi artmaktadır.
Demografik yapı
Demografik dinamikler işsizliği ve kayıtdışı istihdamı artıran bir nitelik kazanmıştır. Ülkemizde nüfus artış hızının yüksek olması, özellikle hizmet ve tarım sektörünün yapıları gereği denetim ve izleme zorluğu kayıtdışı ekonominin büyüklüğünü etkilemekte ve nedenlerinden birinin teşkil etmektedir. Bu nedenlerin yanında hızlı nüfus artışı, kente göç ile meydana gelen işsizlik ve çarpık kentleşme, mevcut işgücü piyasalarında olumsuzluklara ve kayıtdışı istihdama neden olmaktadır.