Devlet üniversitelerinde şeffaflık, hesap verilebilirlik ve denetim ne durumda?
Ahmet ARSLAN - Denetçi, SM Mali Müşavir
Devlet üniversitelerinin sayısının hızla artmasıyla birlikte önemli miktarda kamu kaynağı kullanan söz konusu üniversitelerin denetimi ve hesap verebilirliğinin sağlanması hususu da önem kazanmaya başlamıştır.
1) Devlet Üniversiteleri Ne Kadar Şeffaf ve Hesap Verebilir?
5018 sayılı Kanunda da belirtildiği üzere şeffaflık (saydamlık); her türlü kamu kaynağının elde edilmesi ve kullanılmasında denetimin sağlanması amacıyla kamuoyunun zamanında bilgilendirilmesidir. Bu amaçla;
a) Görev, yetki ve sorumlulukların açık olarak tanımlanması,
b) Yıllık programlar, stratejik planlar ile bütçelerin hazırlanması, yetkili organlarda görüşülmesi, uygulanması ve uygulama sonuçları ile raporların kamuoyuna açık ve ulaşılabilir olması,
c) Kamu idareleri tarafından sağlanan teşvik ve desteklemelerin bir yılı geçmemek üzere belirli dönemler itibarıyla kamuoyuna açıklanması,
d) Kamu hesaplarının standart bir muhasebe sistemi ve genel kabul görmüş muhasebe prensiplerine uygun bir muhasebe düzenine göre oluşturulması,
zorunludur.
Yasal düzenleme bu şekilde olmakla birlikte uygulamada durum oldukça farklılık arz etmektedir:
1) Üniversite bütçeleri sadece üniversitelerin mali hizmetler birimi ile Maliye Bakanlığı arasında yapılan görüşmeler (müzakere) sonucunda belirlenmekte ve bütçelerin hazırlanması ve görüşülmesi sırasında ne üniversite senatosu veya yönetim kurulu ne de üniversitenin akademik ve idari personelinin herhangi bir katkısı bulunmamaktadır. Bunda üniversitelerin bütçe gelirlerinin ortalama olarak yüzde 90’nın Hazineden yapılan aktarmalardan oluşmasının önemli bir etkisi bulunmaktadır.
2) 2547 sayılı Yükseköğretim Kanununa 13’üncü maddesinde herhangi bir kritere bağlı olmaksızın Rektöre üniversite personelinin görevlerini ve görev yerlerini değiştirme yetkisi tanındığından üniversitenin idari personelinin görev tanımları ve sorumlulukları net olarak bilinmemektedir. Rektöre tanınan bu yetki kayırmacılık, mobbing ve kaynak israfına zemin hazırlamaktadır.
3) Üniversitelerle bağlantılı dernek ve vakıflar ile üniversiteler arasındaki mali ilişkiler ve destekler tam olarak bilinmemekte ve araştırılmamaktadır.
4) Üniversitenin hesapları taşınır ve taşınmaz varlıkları gerçek miktar ve değerleri üzerinden kayıtlara alacak yeterlilik ve nitelikte değildir.
5) Üniversitelerin faaliyet raporları içerik olarak yetersiz olup herhangi bir oylama veya tartışmaya açık dokumanlar değildir.
6) Üniversitelerin performans programların öngörülen amaç ve hedeflere ne ölçüde ulaşıldığını denetleyen herhangi bir mekanizma bulunmamaktadır.
Hesap verilebilirlik ise şeffaflıkla doğrudan ilişkili olduğundan şeffaflığın sağlanamadığı bir ortamda hesap verebilirliğin de sağlanması söz konusu değildir.
2547 sayılı Kanunda rektöre kaynakların kullanımı konusunda önemli yetki ve görevler tanınmış olmakla birlikte üniversite bünyesinde söz konusu kaynakların nasıl kullanıldığı konusunda rektöre hesap soracak herhangi bir organ bulunmamaktadır.
Öte yandan, rektörler 2547 sayılı Kanunda yer alan hüküm nedeniyle 3628 sayılı Kanun kapsamındaki suçlarla ilgili olarak Cumhuriyet Savcılıkları tarafından doğrudan soruşturulamamaktadır. Soruşturma için YÖK’den izin alınması zorunluluğu soruşturma sürecini uzatmakta ve etkisizleştirmektedir.
Hesap verebilirlik aynı zamanda denetimle de doğrudan ilişkilidir.
2) Üniversiteler Nasıl Denetleniyor?
Üniversiteler kanunla kurulan, 2547 sayılı Yükseköğretim Kanununa tabi ve kamu tüzel kişiliğini haiz bir kamu idaresidir.
2547 sayılı Kanuna göre üniversitelerin mali özerkliği değil, sadece bilimsel özerkliği bulunmaktadır. 5018 sayılı Kanuna göre üniversiteler özel bütçeli idareler olmakla birlikte merkezi yönetim bütçesine dahil bulunmaktadır.
Dolayısıyla, üniversitelerin Maliye Bakanlığı ile Yükseköğretim Kurulunun denetimine yasal olarak tabi olduğu tartışmasızdır. Zira, üniversitelerin bütçe finansmanının yüzde 90’nı karşılayan Maliye Bakanlığının aktardığı kaynağın nasıl kullanıldığını denetlemesi oldukça doğal bir durumdur. Bununla birlikte, uygulamada söz konusu denetimin tam anlamıyla sağlandığı söylenemez. Aynı şekilde, Yükseköğretim Kurulu da üniversiteleri mali yönden denetleyecek imkan ve programlara sahip bulunmamaktadır.
Üniversitelerin mali denetiminde ilk akla gelen Sayıştay’ın 6085 sayılı Kanuna göre üniversiteleri denetleme imkan ve yetkisi bulunmakla birlikte uygulamada denetimin kapsamı ve yaklaşımı nedeniyle söz konusu denetim yeterli etkinlikte gerçekleşmemektedir. Rutin Sayıştay denetimi genellikle harcamalara ve kamu zararının tespitine odaklanma ve üst yöneticinin (rektör) sorumluluğuna ilişkin herhangi bir konuyu kapsamamaktadır. Etkili bir denetim için işlem bazlı denetim yaklaşımı yerine sistem bazlı denetim yaklaşımının benimsenmesi ve harcama denetiminin yanısıra varlık yönetimi ve gelir kaynaklarının denetiminin gerçekleştirilmesi gerekmektedir.
Son olarak, 5018 sayılı Kanuna göre üniversitelerde etkili bir iç kontrol sisteminin kurulması konusunda üst yöneticinin (rektör) görev ve sorumluluğu bulunmakla birlikte uygulamada etkili bir iç kontrol sisteminin ve böyle bir sistemin etkinliğini denetleyecek iç denetimin varlığından söz etmek mümkün değildir. Zira, üniversitelerde iç denetçilerin atanma ve görevlendirilme ile düzenledikleri raporları uygulamaya koyma yetkisi sadece rektöre ait olup iç denetim rektörün istediği ölçüde ve etkinlikte gerçekleşebilmektedir.
Sonuç
Önemli ölçüde kamu kaynağı kullanan üniversitelerde şeffaflık, hesap verebilirlik ve etkili bir denetimin sağlanması için;
1- Personel atama ve görevlendirmelere üniversite rektörlerine tanınan sınırsız yetkinin belli ölçülere ve onaya bağlanması,
2- Üniversite bünyesinde rektörün iş ve işlemlerini denetleyecek senato benzeri bağımsız bir birimin kurulması ya da Senatoya üniversite bütçesi ve kaynaklarını izleme ve denetleme ve performans programları ile yıllık faaliyet raporlarını onaylama yetkisinin verilmesi,
3- Üniversitelerin finansman ihtiyacının %90’ını karşılayan Maliye Bakanlığının aktardığı kaynaklarını kullanımını izleyebilmesi ve denetleyebilmesi,
4- Sayıştay denetiminin üniversitelerin varlık yönetimi ve gelir kaynaklarına da odaklanması,
5- İç denetçilerin raporlarının aynı zamanda Senatoya ve/veya Yükseköğretim Kurulu Başkanlığına da göndermesi,
6- Üniversitelerle bağlantılı dernek ve vakıflar ile üniversiteler arasındaki mali ilişkiler ve desteklerin ilgili kamu idareleri tarafından izlenmesi ve denetlenmesi,
gereklilik arz etmektedir.
KAYNAKÇA
Ahmet ARSLAN; Yeni Kamu Mali Yönetimi, 3. Baskı, Ankara.
5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu
2547 sayılı Yükseköğretim Kanunu