Belediyelerde mali kural uygulamaları
Ahmet ARSLAN - Denetçi, CPA, MBA
IMF’nin tanımına göre mali kural (fiscal rule); bütçe üzerinde uzun süreli sayısal bir takım sınırlamalar koyan düzenlemelerdir. Mali kural mali sorumluluk ve borç yönetiminin sürdürülebilirliğini sağlamak amacıyla; özellikle bolluk dönemlerinde çarpık teşvikleri düzeltme ve aşırı harcamaları baskılama amacını taşımaktadır. Mali kural genellikle Avrupa ülkelerinde yaygın şekilde uygulanmaktadır.
Ülkemizde de geçmişte merkezi yönetimin mali büyüklüklerine ilişkin mali kural koyma teşebbüsleri olmuşsa da bu teşebbüsler sonuca erdirilememiştir. Belediyelerle ilgili olarak ise birkaç mali kural yasalaşmıştır.
Seçimlerle işbaşına gelen belediye yönetimleri siyasi veya başka amaçlarla yasal düzenlemelere aykırı şekilde veya aşırı harcama yapma eğilimine girebilmektedir. Belediyeler üzerindeki denetim eksikliği bu durumu daha fazla imkan vermektedir.
Son zamanlarda belediyelerin ağır borç yükü altında olmaları ve aşırı sayıda personel sayısına sahip olmaları ilgili mali kuralların uygulanması ve denetiminin ne kadar önemli olduğunu bir kez daha göstermektedir.
5393 sayılı Belediye Kanunu ile diğer kanunlarda yer alan mali kural uygulamalarını aşağıdaki başlıklar halinde irdeleyebiliriz.
1- Personel maliyetleriyle ilgili mali kurallar
Personel maliyetleriyle ilgili olarak belediyelerde;
1- Belediyenin memur, sözleşmeli personel ve işçilerden oluşan kendi personeli maliyetlerine,
2- Belediye personeliyle birlikte belediye şirket personeli maliyetlerine,
ilişkin olmak üzere 2 ayrı mali kural bulunmaktadır.
Belediyenin kendi personeli maliyetlerine ilişkin olarak 5393 sayılı Kanun’un 49’uncu maddesine göre;
- Belediyenin yıllık toplam personel giderleri, gerçekleşen en son yıl bütçe gelirlerinin 213 sayılı Vergi Usul Kanunu’na göre belirlenecek yeniden değerleme katsayısı ile çarpımı sonucu bulunacak miktarın %30’unu aşamaz. Nüfusu 10 binin altında olan belediyelerde bu oran % 40 olarak uygulanır.
- Yıl içerisinde aylık ve ücretlerde beklenmedik bir artışın meydana gelmesi sonucunda personel giderlerinin söz konusu oranları aşması durumunda, cari yıl ve izleyen yıllarda personel giderleri bu oranların altına ininceye kadar yeni personel alımı yapılamaz. Yeni personel alımı nedeniyle bu oranın aşılması sebebiyle oluşacak kamu zararı, zararın oluştuğu tarihten itibaren hesaplanacak kanunî faiziyle birlikte belediye başkanından tahsil edilir.
Belediye personeliyle birlikte belediye şirket personeli maliyetine ilişkin olarak taşeron yasası olarak da bilinen ve personel çalıştırılmasına dayalı hizmetlerde çalışan personelin belediye şirketi çalışanı statüsüne geçirilmesine ilişkin 696 sayılı KHK’ya istinaden yayımlanan İl Özel İdareleri, Belediyeler ve Bağlı Kuruluşları ile Bunların Üyesi Olduğu Mahalli İdare Birliklerinin Personel Çalıştırılmasına Dayalı Hizmetlerinin Gördürülmesine İlişkin Usul ve Esaslar Hakkında 2018/11608 sayılı Bakanlar Kurulu Kararı’na göre ise;
- İdarelerin, şirket personeli de dahil yıllık toplam personel giderleri, idarenin gerçekleşen en son yıl bütçe gelirleri toplamının her yıl, bir önceki yıla ilişkin olarak 213 sayılı Vergi Usul Kanunu’nun mükerrer 298’inci maddesi uyarınca tespit ve ilan edilen yeniden değerleme oranında artırılması sonucu bulunacak miktarın %40’ını aşamaz. Bu oran büyükşehir belediyelerinde %30 olarak uygulanır.
- Yıl içerisinde aylık ve ücretlerde beklenmedik bir artışın meydana gelmesi sonucunda personel giderlerinin söz konusu oranları aşması durumunda, cari yıl ve izleyen yıllarda personel giderleri bu oranların altına ininceye kadar idare şirketlerine yeni personel alımı yapılamaz.
Yukarıda belirtilen mevzuat hükümlerine göre belediyelerin gerek kendi kadrolarında gerekse kendilerine ait şirketlerin kadrolarında çalıştırılacak personel sayısını belirleyici unsur bütçe gelirleri tutarıdır. Böylelikle, belediyelerin ilave personel istihdamı bütçe gelirlerini arttırma şartına bağlanmış olmaktadır. Belediyeler ancak gelirlerini arttırdı ölçüde ilave personel alımı yapabilecektir. Bu durum belediyelerin gelirleriyle giderlerinin kısmen de olsa birbiriyle paralel şekilde gitmesine imkan sağlayarak bütçe açığını frenlemeye yardımcı olmaktadır.
2- Borçlanma ve borç stoku ile ilgili mali kurallar
- Belediye ve bağlı kuruluşları ile bunların sermayesinin yüzde ellisinden fazlasına sahip oldukları şirketlerin, faiz dâhil iç ve dış borç stok tutarı, en son kesinleşmiş bütçe gelirleri toplamının 213 sayılı Vergi Usul Kanunu’na göre belirlenecek yeniden değerleme oranıyla artırılan miktarını aşamaz. Bu miktar büyükşehir belediyeleri için bir buçuk kat olarak uygulanır.
- Belediye ve bağlı kuruluşları ile bunların sermayesinin yüzde ellisinden fazlasına sahip oldukları şirketler, en son kesinleşmiş bütçe gelirlerinin, 213 sayılı Vergi Usul Kanununa göre belirlenecek yeniden değerleme oranıyla artırılan miktarının yılı içinde toplam %10’unu geçmeyen iç borçlanmayı belediye meclisinin kararı; %10’unu geçen iç borçlanma için ise meclis üye tam sayısının salt çoğunluğunun kararı ve Çevre ve Şehircilik Bakanlığının onayı ile yapabilir.
- Yukarıda belirtilen usûl ve esaslara aykırı olarak borçlanan belediye yetkilileri hakkında, fiilleri daha ağır bir cezayı gerektirmeyen durumlarda 5237 sayılı Türk Ceza Kanununun görevi kötüye kullanmaya ilişkin hükümleri uygulanır.
Borçlanmaya ilişkin olarak getirilen söz konusu düzenlemeler borç yönetiminin sürdürebilirliğini sağlamaya yönelik bulunmaktadır. Zira, borçlanma düzeyi bütçe gelirlerine endekslenmiş olduğundan belediyeler gelirlerini arttırdığı veya gelir yaratma imkanına sahip olduğu ölçüde borçlarını itfa edebilecek ve böylece sürdürülebilir bir borç büyüklüğüne sahip olacaktır.
Sonuç
Görüldüğü üzere, belediyelerin personel maliyetleri ve borçlanmalarında mali kuralla ilgili net yasal düzenlemeler bulunmakta ve bu kurallara aykırı davranış ağır mali ve adli yaptırımlara bağlanmış bulunmaktadır. Bununla birlikte, uygulamada gerek denetim eksikliği gerekse belediye yönetimlerinin söz konusu mali kuralları yeterince benimsememeleri nedeniyle bazı belediyeler büyük bütçe açıkları ve borç yüküyle karşı karşıya kalmış bulunmaktadır. Bazı belediyelerin bütçe ve borç yönetimini sürdüremeyecek noktaya gelmiş olmaları mali kuralın ne kadar önemli olduğunu açıkça göstermektedir.