5018 Sayılı Kanun'da bir istisna norm; Ön ödeme

Av. Cengiz AŞKAN - (LL.M) /Antalya Barosu

Avrupa Birliği normlarına uygun kamu mali yönetimi ve kontrol sistemi amaçlanarak 1050 sayılı Muhasebe-i Umumiye Kanunu değiştirilmiş ve yerine 5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu 2003 yılında yürürlüğe konulmuştur(1) 5018 Sayılı Kanun'la birlikte, birçok yeni kavram ve farklı bir sistem ortaya çıkmıştır. Bu kavramlardan bazıları ve nitelikleri tanımlanırken bazıları örtük geçilmiş veya tanımlanmamış, tanımlanması doktrin ve uygulamaya bırakılmıştır.

14 yıllık yürürlüğe rağmen, 5018 Sayılı Kanunun 35. maddesinde yer verilen ön ödeme müessesesi doktrin ve uygulamada halen doğru yorum ve uygulamaya erişememiştir. Hukuk normunun yorumu, bilime dâhildir ve anayasal hukuk devletinde doğru yoruma, gerçek/geçerli anlama ulaşmak mutlak zorunluluktur. Doğru yorumla, yeni bir hukuk bilimi verisine/düşüncesine ulaşılır, bilim ve uygulama dünyası aydınlatılmış, adalete, hakkaniyete ve hukuk devletine uygun sonuç/ortam/uygulama yaratılarak ülke, devlet, vatandaş ve ilgililer korunmuş olur.

Hukuk devletinin(2), hukuki güvenlik ve belirlilik ilkeleri(3) gereğince; kuralların açık, belirli ve öngörülebilir olması(4) gerektiği gibi, hukuki yorumun da aynı nitelikleri taşıması ve yöntemsel, bilimsel bir esasa/öze dayanması gerekir.

Hukukta yöntem hukuksal yargıların tutarlı, adaletli ve hukuksal güvenliğe uygun olmasının güvencesidir. Bu açıdan hukuksal yargı üretiminde vazgeçilmez sağlama ve denetleme aracıdır.(5)

I. Ön ödeme, 5018 Sayılı Kanun bütünlüğü, gerekçesi ve metni düşünüldüğünde, bir istisna normudur. Bu sonuca; gerekçede “…istisnası olarak…düzenlenmiştir.”(6) tanımlamasından ve kanun metninde ise, “…gerçekleştirme işlemlerinin tamamlanması beklenilemeyecek ivedi veya zorunlu giderler için…” sözlerinden (lafzından) ulaşılmaktadır.

II. Ön ödeme, amir (emredici) hükümdür. Ön ödemeye ilişkin 35. madde fıkraları emir ifadeleri ile sonlandırılmıştır. Amir (emredici) hukuk kuralları, uyulması zorunlu olan, değiştirilemeyen, aksi kararlaştırılmayan, üzerinde tasarruf edilemeyen normlardır. Yorum, varsayım, genelleme ile içeriği ve belirttiği sorumlular değiştirilemez.

III: Ön ödeme, istisna normu olduğu için dar yorumlanır. Madde; normatif anlamı, içeriği (öz ve sözü ile) ve bütünlüğü ile geçerlidir. İstisna, diğer normlardan ve ana kurgudan/kuraldan ayrılma anlamına geldiğinden, maddede bağımsızlaşır ve kendi hukuki anlamıyla yürürlük kazanır.

Gözler’in(7) veciz bir şekilde ifade ettiği gibi, “istisna … genel kuralın içerdiği önermenin dışında tutulan şeydir. Yani istisna genel kuralda öngörülen sonuca tâbi değildir. Diğer bir ifadeyle genel kural, istisnaya uygulanamaz. İstisnanın içinde kalan şeyler genel hükme tâbi olmaz; istisnanın dışında kalan şeyler ise genel hükme tâbi olur.”

IV. Ön ödeme, norm olarak üzerinde bulundurduğu; istisnalık, amir olma ve dar yorumlanma bağlamında, kanun koyucu tarafında daha iyi anlaşılması yönünde Yönetmelik(8) ve Tebliğ(9) ile desteklenmiştir. Ön ödemeye ilişkin kanun hükmü, Yönetmelik ve Tebliğde ayrıntılandırılarak çerçevelenmiştir. [İlk tebliğ 08.03.2007 tarihinde yürürlüğe girmiş, ikinci tebliğin 25.02.2017 tarihte yürürlüğe girmesi ile ortadan kalkmıştır.]

V. Ön ödemede yer alan kişiler/görevliler kanun (35.madde) ve yönetmelik tarafından belirlenmiştir. Bu görevliler; Harcama Yetkilisi, Harcama Yetkilisi Mutemedi ve Muhasebe Yetkilisidir. Amir hükümle belirleme yapıldığında, ön ödemede görev tanımlaması yapılan bu görevliler/unvanları değiştirilemez, azaltılamaz veya çoğaltılamaz.

VI. Ön ödeme ile ödeme kanunen faklı kavramlardır. Ön ödeme; avans ve kredi şeklinde yapılan geçici ödemedir, gerçekleştirme işlemlerinin tamamlanması beklenilemeyecek ivedi veya zorunlu giderler için yapılır. İstisnai olması, amir hükümlerle düzenlenmesi ve sorumluların tebliğ, yönetmelik ve kanun tarafından tek tek sayma yolu ile tespiti nedeni ile (gerçekleştirme işleminin de bulunmaması sebebi ile) ön ödeme işleminde/prosedüründe gerçekleştirme görevlisi yer almaz.

VII. Ön ödeme; uygulamasında ve mahsubunda mutemet ve muhasebe yetkilisi yer alır. Ön ödemede, mutemet avanstan (5018 Sayılı Kanun md.35; ÖÖUEHY, m.4, 11), muhasebe yetkilisi kontrol ve mahsuptan (5018 Sayılı Kanun md 35; ÖÖUEHY, m.4,11; MYY, m.24(10)) sorumludur. Kanun koyucu işlemi daha güvenli hale getirmek için; mutemedi; harcama yetkilisi mutemedi olarak, muhasebe yetkilisini de; konu hakkında uzman ve yetkilendirilmiş kişi olarak belirlemiş, bu iki garanti dışında, üçüncü garanti olarak da mahsup edilmeyen avansları 6183 Sayılı Kanun'a tabi tutarak ve kamu alacağına dönüştürerek ilgili mutemetten tahsil edileceği amir hükmünü getirmiştir. Böylece davaya/yargıya/icraya gerek kalmaksızın doğrudan kanuni tahsil amaçlanmıştır.

Hukuk, kritik ve stratejik düşünmeyi gerekli kılar. Ayrıca, bir işin nasıl yapıldığı asında çok önemlidir, şayet bu hukuk bilimi ve uygulaması ise konu daha da zirve yapar. Dolayısıyla, hukuk, bilim/değer/anlam/özen/iyilik olarak yaşar.

Norm, bir yorum şeması olarak iş görür(11). Hukuk uygulamasının yorumsal pratik oluşuna(12) bakılarak, hukukun doğru uygulanmasını gözetme ya da sahip çıkmanın belli kişilerin eline bırakılamayacak şekilde önemli, hukuka aykırılığın toplumsal faturası olduğu gerçeği de(13) unutulmamalıdır.

Hukuk, ayrıntılar dünyasıdır. Her gerçek bilimsel çalışma, özel bir aydınlatma içerir. Hukuk, devletin, toplumun, kurumların ve kişilerin vazgeçilmez ilgi alanıdır. Doğru hukuk uygulaması, iyi toplum oluşturmak ve hukuk devletinin yaşatmaktır.

--------------

(1) Bkz. Ayrıntı için 5018 Sayılı Kanun Tasarısı Genel Gerekçe [ http://www2.tbmm.gov.tr/d22/1/1-0692.pdf] , 5018 Sayılı Kanun [http://www.mevzuat.gov.tr/MevzuatMetin/1.5.5018.pdf]

(2) Gözler, Kemal: Türk Anayasa Hukuk, Bursa, 2000,s.169-178. [ http://www.anayasa.gen.tr/hukukdevleti.htm ]

(3)AYM, 2015/94 E.,2016/27 K., 07.04.2016 G.[ http://kararlaryeni.anayasa.gov.tr/Karar/Content/821ecde7-2a51-4c61-bf22-de7ff302d042?excludeGerekce=False&wordsOnly=False ]

(4)AYM, 2016/164 E.,2017/75 K., 15.03.2017 G. [ http://www.resmigazete.gov.tr/eskiler/2017/04/20170412-15.pdf ]

(5) Serozan, Rona: Hukukta Yöntem, E Jornal Yaşar Üniversitesi,[ https://journal.yasar.edu.tr/wp-content/uploads/2014/01/6-Rona-SEROZAN.pdf ]

(6) http://www2.tbmm.gov.tr/d22/1/1-0692.pdf

(7) Gözler, Kemal: Yorum ilkeleri, [ http://www.anayasa.gen.tr/yorum-ilkeleri.pdf ]

(8) Ön Ödeme Usul ve Esasları Hakkında Yönetmelik, [http://mevzuat.basbakanlik.gov.tr/Metin.Aspx?MevzuatKod=3.5.20059913&MevzuatIliski=0&sourceXmlSearch=%C3%96n%20%C3%96deme%20Usul%20ve%20Esaslar%C4%B1%20Hakk%C4%B1nda%20Y%C3%B6netmelik]

(9) Ön Ödeme Usul Ve Esasları Hakkında Genel Tebliğ (2007/1) [http://www.resmigazete.gov.tr/eskiler/2007/03/20070308-15.htm],

Muhasebat Genel Müdürlüğü Genel Tebliği (Sıra No: 55)(Ön ödeme Usul ve Esasları) [http://mevzuat.basbakanlik.gov.tr/Metin.Aspx?MevzuatKod=9.5.23370&MevzuatIliski=0&sourceXmlSearch=%C3%B6n%20%C3%B6deme ]

(10) Muhasebe Yetkilisi Adaylarının Eğitimi, Sertifika Verilmesi ile Muhasebe Yetkililerinin Çalışma Usul Ve Esasları Hakkında Yönetmelik [http://www.mevzuat.gov.tr/Metin.Aspx?MevzuatKod=3.5.20059912&sourceXmlSearch&MevzuatIliski=0]

(11) Kelsen, Hans ( Çev.E.Uzun): Saf Hukuk Kuramı, İstanbul, 2016,s.5

(12) Türkbağı,A.Ulvi:Kanıtlanamayanı Kanıtlamak:Ronald Dworkin’in Hukuk Kuramı,3. Bası,İstanbul, 2012,s.134

(13) Türkbağı, A.Ulvi: Kanıtlanamayanı Kanıtlamak:Ronald Dworkin’in Hukuk Kuramı,3. Bası,İstanbul, 2012,s.6