Belediyeler tahvil ihraç edebilir mi?

Ahmet ARSLAN 

SMMM, E. Muhasebat Başkontrolörü

Ayrı tüzel kişilikleri ile idari ve mali özerklikleri bulunduğu için belediyeler mahalli hizmetleri kısmen kendi gelirleri ve kısmen de merkezi yönetimden yapılan parasal aktarmalarla yürütmektedirler. Gelirlerin hizmetlere ilişkin giderleri karşılamaya yetmediği durumlarda ise belediyelerin borçlanma yoluna gitmeleri söz konusu olmaktadır. Belediyelerin borçlanma kaynakları konusunda ilk akla gelen kurum ise İller Bankasıdır (İLBANK). Bununla birlikte, söz konusu bankadan yapılabilecek borçlanmalar belli limit ve koşullara bağlıdır. Bu durumda daha fazla finansman kaynağına ihtiyaç duyan belediyelerin başka finansal kurumlara ya da yatırımcılara başvurması gerekecektir.

1. Belediyelerin borçlanmalarına ilişkin hukuki mevzuat

Belediyelerce geleneksel borçlanma araçları olarak kullanılan banka kredileri, hazinece ikrazen kullandırılan krediler ve hazine garantisi kapsamında dış borçlanmalara hukuki düzenlemeler 4749 sayılı Kamu Finansmanı ve Borç Yönetiminin Düzenlenmesi Hakkında Kanun, 6107 sayılı İller Bankası Anonim Şirketi Hakkında Kanun, 5393 sayılı Belediye Kanun’u ile 5216 sayılı Büyükşehir Belediyesi Kanunu’nda yer almaktadır.

5393 sayılı Kanun’un “Borçlanma” başlıklı 68’inci maddesine göre;

“Belediyeler, görev ve hizmetlerinin gerektirdiği giderleri karşılamak amacıyla aşağıda belirtilen usûl ve esaslara göre borçlanma yapabilir ve tahvil ihraç edebilir:

1- Dış borçlanma, 4749 sayılı Kamu Finansmanı ve Borç Yönetiminin Düzenlenmesi Hakkında Kanun hükümleri çerçevesinde sadece belediyenin yatırım programında yer alanprojelerinin finansmanı amacıyla yapılabilir.

2- İller Bankası’ndan yatırım kredisi ve nakit kredi kullanan belediye, ödeme plânını bu bankaya sunmak zorundadır. İller Bankası hazırlanan geri ödeme plânını yeterli görmediği belediyenin kredi isteklerini reddeder.

3- Belediye ve bağlı kuruluşları ile bunların sermayesinin yüzde ellisinden fazlasına sahip oldukları şirketlerin, faiz dâhil iç ve dış borç stok tutarı, en son kesinleşmiş bütçe gelirleri toplamının 213 sayılı Vergi Usul Kanunu’na göre belirlenecek yeniden değerleme oranıyla artırılan miktarını aşamaz. Bu miktar büyükşehir belediyeleri için bir buçuk kat olarak uygulanır.”

Yukarıda belirtilen söz konusu düzenlemeye göre belediyeler banka olarak sadece İller Bankası’ndan (İLBANK) borçlanabilir. Nitekim Sayıştay’ca verilen bir kararda; diğer bankalardan yapılan borçlanmalar nedeniyle tahakkuk eden faiz giderlerinin belediye bütçesinden ödenemeyeceği belirtilmiştir.

Anonim şirket statüsünde bir kalkınma ve yatırım bankası olan ve ortakları belediyeler ve il özel idareleri olan İLBANK’ın amacı; il özel idareleri ve belediyelerin finansman ihtiyacını karşılamak, projeler geliştirmek, bu idarelere danışmanlık hizmeti vermektir.

Banka ayrıca uluslararası kuruluşlardan temin edilen kredilere aracılık eder.

Mahalli idarelerce bugüne kadar kreditörler iç borçlanmada genellikle İller Bankası dış borçlanmada ise hazine garantisi veya hazine garantisiz şeklinde uluslararası finansal kuruluşlar olmuştur. Bununla birlikte, İller Bankası’ndan yapılan borçlanma bankanın kaynaklarının doğal olarak sınırlı olması ve bankanın borçlanıcı idarenin ödeme planını uygun görmemesi halinde kredi talebini reddetme imkanının bulunması nedeniyle gerekli ve yeterli finansmanın zamanında sağlanamaması riskini doğuracaktır.

Bu durumda mahalli idarelerce tahvil yoluyla borçlanmanın önemli bir borçlanma alternatifi olduğu düşünülmektedir.

2. Tahvil yoluyla borçlanma ilişkin hukuki altyapı

Her ne kadar bugüne kadar mahalli idarelerce tercih edilmemiş de olsa tahvil yoluyla borçlanmaya ilişkin yeterli hukuki altyapı mevcut bulunmaktadır. 5393 sayılı Belediye Kanunu’nun borçlanmaya ilişkin 68’nci maddesi belediyelerin görev ve hizmetlerinin gerektirdiği giderleri karşılamak amacıyla tahvil ihraç edebilecekleri ve tahvil ihracının yatırım programında yer alan projelerin finansmanı için ilgili mevzuat hükümleri uyarınca yapılacağı belirtilmiştir.

Söz konusu kanunda “ilgili mevzuat hükümleri” ile sermaye piyasasında borçlanmaya ilişkin düzenlemeler kastedilmektedir. Söz konusu düzenlemelerin başlıcası ise 6362 sayılı Sermaye Piyasası Kanunu’nda yer almaktadır.

Söz konusu kanuna göre; ihraç veya halka arz olunacak sermaye piyasası araçlarının Kurul’a kaydettirilmesi zorunludur. Kanunda sadece merkezi yönetimin (Hazine Müsteşarlığı) borçlanma aracı ihraçlarının SPK kaydına alınması zorunluluğu yoktur. Bu durumda, belediyelerin borçlanma yoluna giderken ihracın kaydı için sermaye piyasası kurumları gibi SPK’ya başvurması gerekecektir.

Tahvil ihracına ilişkin usul ve esaslar ise Sermaye Piyasası Kurulu’nca yayımlanan Borçlanma Araçlarının Kurul Kaydına Alınması ve Satışına İlişkin Esaslar Hakkında Tebliğ’de (Seri: II, No: 22) belirtilmiştir.

Söz konusu tebliğde mahalli idareler ile bu idarelerle ilgili özel mevzuat uyarınca faaliyet gösteren kuruluş, idare ve işletmeler de “İhraçcı” tanımının içinde sayılmıştır.

4749 sayılı Kamu Finansmanı ve Borç Yönetiminin Düzenlenmesi Hakkında Kanun’un 4’üncü maddesine göre; Genel yönetim kapsamındaki mahalli idareler ile bağlı kuruluşları ve iktisadi teşebbüslerinin yurtiçi piyasalarda yapacakları tahvil ihraçları Müsteşarlığın iznine tabidir.

Bu iznin verilmesi Hazine garantisi sağlandığı anlamına gelmez. Söz konusu izin sürecine ilişkin usul ve esaslar Müsteşarlık tarafından hazırlanacak bir yönetmelikle belirlenir.Sermaye piyasası mevzuatı hükümleri saklıdır.

Söz konusu kanunda belirtilen izin sürecine ilişkin usul ve esaslar “Genel Yönetim Kapsamındaki Mahalli İdareler ile Bunların Bağlı Kuruluşları ve İktisadi Teşebbüslerinin Yurtiçi Piyasalarda Yapacakları Tahvil İhraçlarının İzin Sürecine İlişkin Usul ve Esaslara Dair Yönetmelik”de düzenlenmiştir.

Yukarıda belirtilen bütün bu mevzuat hükümlerine göre belediyelerin tahvil yoluyla borçlanma mekanizmasına başvururken özetle aşağıdaki yolu sırasıyla izlemeleri söz konusu olacaktır:

1- Tahvil ihracı için kendi yetkili organlarından (belediye meclisi, il genel meclisi gibi) karar alınması

2- Tahvil ihracına izin için Hazine Müsteşarlığı’nda izin alınması

3- İzahname ve sirküler düzenlenmesi

4- Kayda alınma için Kurul’a başvuru yapılması

5- Kurulun kayda olma onayından sonra tahvil satışı işlemlerinin gerçekleştirilmesi

3. Tahvil ihracı yoluyla borçlanmanın belediyelere uygunluğu

Tahvil uzun vadeli bir yabancı kaynak temini olması nedeniyle genellikle yıllara yaygın ve büyük ölçekli yatırım harcamaları bulunan kurumlar tarafından kullanılması daha uygun görülmektedir.

Bu duruma ise daha çok mali güç ve itibari nispeten daha fazla olan büyükşehir belediyeleri, kapsamlı altyapı projeleri olan mahalli idare birlikleri ile faaliyetleri özel sektör iktisadi birimlerine benzeyen belediye bağlı idare idareleri uymaktadır.

Nitekim Hazine’ye en çok borçlu bulunan idareler arasında genellikle büyükşehir belediyeleri, mahalli idare birlikleri ve belediye bağlı idareleri yer almaktadır.

Belediye bağlı idarelerine örnek olarak Ankara’da ASKİ ve EGO, İstanbul’da İSKİ ve İETT, İzmir’de ise İZSU ve ESHOT gösterilebilir.

Tahvil yoluyla borçlanma hazineye olan borcunun ödenmesinin sağlanması amacıyla EGO’dan ayrıştırılarak AŞ statüsüne getirildikten sonra özelleştirilmesi yoluna başvurulan Başkent Gaz AŞ örneğinin aksine kamu idaresi varlıklarının satışına gerek bırakmayan önemli bir alternatif finansman temini yöntemi olduğu düşünülmektedir.

Günümüzün düşük faiz ve bol likidite ortamında tahvil yoluyla borçlanmadan sağlanan kaynağın belediyelerin Hazineye aylık % 1,4 oranında gecikme zammı ödenen borçlarına nazaran daha iyi bir kaynak düşünülmektedir. 

Sonuç

Bugüne kadar pek başvurulmayan ancak belediyelerin sermaye piyasalarından uygun şartlarda uzun vadeli kaynak teminine imkan sağlayacak tahvil yoluyla borçlanma mekanizması için yukarıda açıklandığı gibi yeterli ekonomik ve hukuki altyapı mevcut bulunmaktadır.

Belediyelere finansman yönünden rahatlık ve mali avantaj sağlayacağı inanılan tahvil yoluyla borçlanmanın özellikle büyükşehir belediyeleri, belediye bağlı idareleri ve mahalli idare birliklerince değerlendirmeye alınmaya başlanması gerektiği düşünülmektedir.