ABD'nin finans hakimiyeti 'yaptırım' sınavında

Trump yönetimi geçtiğimiz mayıs ayında P5+1 ülkeleriyle İran arasında 2015’te imzalanan nükleer anlaşmadan çekilerek İran’a iki aşamalı yaptırım kararı almıştı. Süreci özetlersek, 6 Ağustos’ta devreye giren ilk aşama yaptırım kararları İran’ın dolar satın almasını, altın ve diğer değerli metallerle ödeme yapmasını engelliyor, kurşun, kömür gibi madenlerin ticaretini ve ABD Hazine Bakanlığı tarafından belirlenen diğer bir takım ticari aktiviteleri de yasaklıyordu. 5 Kasım itibarıyla devreye giren ikinci dalga yaptırımlar ise İran ekonomisinin can damarı olan petrol ihracatını engelleyerek İran’ın dünyadan tecrit edilmiş bir ekonomi haline gelmesini hedefliyor.

Trump’ın "İran ile iş yapan ABD ile iş yapamaz’’ resti İran’a yönelik yaptırımlarla üçüncü aktörlerin de hedef alındığını gösteriyor. Kişisellik ilkesine göre ikiye ayrılan ABD’nin yaptırım mekanizması kapsamında, birincil yaptırımlar ABD vatandaşlarını ve ABD menşeli kurumları kapsarken ikincil yaptırımlar ise ABD vatandaşı olmayan kişi ve kurumları kapsıyor. ABD’nin İran’a yönelik uyguladığı ikincil yaptırımların sonucunda ise sorun İran ile iş yapan tüm ülkeleri ilgilendiren bir hale gelerek küresel bir boyut kazandı. Ayrıca ABD’nin yaptırım mekanizmasını yöneten ABD Hazine Bakanlığı’nın nükleer anlaşma sonrası SDN (Specially Designated Nationals and Blocked Persons) listesinden çıkarmış olduğu 400 İranlı kişi/kurumu yaptırım kararı sonrası tekrar listeye dahil etmesiyle nükleer anlaşma öncesi duruma geri gelindi ve hatta bunun da ötesine geçilerek bu listeye 700 kişi/kurum daha eklenerek yaptırımların etkinliği artırılmak istendi. Bunun sonucunda, ABD tarafından SDN listesine dahil edilen kişilerle ve şirketlerle ekonomik ve ticari faaliyetlerde bulunan ülkelerin vatandaşları ve kurumları ABD iç hukukuna göre yargılanabilecek.

Esasen, ABD yönetiminin sürekli üstüne basa basa ifade ettiği gibi yaptırımların esas hedefi İran’ı bölgesinde ve küresel ölçekte izole etmek olmasına karşın bu yaptırımların özellikle nükleer anlaşma sonrası İran ile geliştirmiş oldukları ticari ve ekonomik faaliyetleri nedeniyle AB, Rusya, Çin ve Türkiye gibi ülkeleri de yakından ilgilendirdiği açık. AB kaynaklarının da sıklıkla ifade ettiği gibi bu yaptırımlarla esasen sadece İran cezalandırılmıyor, toptancı bir yaklaşımla, ABD’nin bu kararını sorgulayan ve uymayan ABD dışındaki tüm aktörlerin politik, ekonomik manevra alanları kısıtlanıyor ve adeta sistem dışı bırakılmak isteniyor. İran yaptırımları, bu açıdan bakıldığında bundan sonraki dönemde gerek ABD-AB gerekse de ABD ve yükselen güçler dediğimiz gelişmekte olan devletler bloğu arasındaki siyasi ve ideolojik makası daha da açma potansiyeline sahip. ABD bu kararıyla esasen bir anlamda küresel finansal piyasaların ve de uluslararası politikanın halen “karar verici” ve “merkezi” aktörü olduğunu kanıtlamak istiyor. ABD’nin İran nükleer anlaşmasından çekildiğini açıkladığı ilk andan itibaren özellikle AB’nin kararlı ve anlaşmadaki taahhütlere sahip çıkan duruşunun oyunu değiştirici bir rol oynadığı açık. Öyle ki AB’nin yaptırımları aşmak için kullanacağı mekanizmalara eklemlenecek devlet sayısının bundan sonraki dönemde daha da artacağını öngörmek mümkün.

Yaptırımlar nasıl aşılacak?

AB, ABD hükümetinin anlaşmadan çekilme kararını aldığı tarihten itibaren bu süreci hem siyasi olarak yönetmeye hem de yaptırımlardan kendi şirketlerinin zarara uğramasını engellemek için çeşitli yöntemler bulmaya çalışıyor. AB Dışişleri ve Güvenlik Politikaları Yüksek Temsilcisi Federica Mogherini’nin sürecin nasıl ilerleyeceğine dair vermiş olduğu mesaj gösteriyor ki AB bu anlaşmanın her şekilde devam etmesi için her türlü siyasi sorumluluğu bizzat üstlenecek ve ABD yaptırımlarının etkisini Avrupa ve küresel ölçekte en aza indirmek için aktif rol üstlenecek.

Nükleer anlaşma sonrası AB, Çin ve Rusya İran’la ticari ilişkileri geliştirmiş, küresel şirketlerin İran pazarına dahil olmasını sağlamıştı. Ancak yaptırım kararı sonrası ABD finansal sistemine de entegre olan küresel şirketler yaptırımlara maruz kalmamak için İran pazarından ayrılacaklarını açıkladı. Bunun devamında AB’nin hem küresel şirketlerin zarar görmemesini hem de nükleer anlaşmanın devam etmesi için birçok yöntem aradığını görüyoruz. İlk olarak özellikle E3 ülkelerinin (Fransa, Almanya, İngiltere) girişimiyle ABD’nin de kabul edeceği bir orta yol olarak İran’a kısıtlı yaptırımların gündeme geldiğini söylemek gerekir. Fakat, gerek İran’ın gerekse de ABD’nin bu yönteme sıcak bakmadığını görüyoruz. AB, ikinci bir yöntem olarak nükleer anlaşmayı korumak için engelleme mevzuatı (blocking statute) adlı yasayı devreye soktu. Bu yasa ABD’nin yaptırımlarına uyan Avrupalı şirketlerin AB tarafından cezalandırılmasını öngörüyor. Şu an için yasanın nasıl uygulanacağı yönünde net bir açıklama yapılmaması ve ABD finansal sistemine dahil olan Avrupalı şirketlerin yaptırımlardan nasıl korunacağına dair ayrıntılı yol haritasının çizilmemesi yasayı muğlak hale getiriyor ve yasanın nasıl bir uygulama alanı bulacağı konusunu belirsizleştiriyor.

73. BM Genel Kurulunda E3+2 olarak adlandırılan İngiltere, Fransa ve Almanya’nın yanı sıra Çin ve Rusya ile birlikte İran dışişleri bakanlarının katılımıyla gerçekleşen Kapsamlı Ortak Eylem Planı toplantısının ardından Mogherini ve İran Dışişleri Bakanı Zarif’in ABD’nin İran yaptırımlarına maruz kalmadan ekonomik ve ticari faaliyetlerin sürdürüleceği bir sistem üzerinde mutabık kaldıklarını açıklaması oldukça önemli. Aynı açıklamada duyurulan Özel Amaçlı Ödeme Mekanizması (SPV) olarak adlandırılan bu yöntem mevcut SWIFT sistemini atlayarak İran’la ticaretin devam etmesini sağlıyor. Avro ile ödeme yapmayı öngören bu sistem ABD’nin yapılan işlemleri incelemesini de engelliyor ve böylece SPV bir bakıma ABD merkezli küresel finansal sistemin ödeme aracı SWIFT’in alternatifi haline geliyor. AB’nin bu girişimine İran hükümetinin destek vermesi ve diğer ülkelerin de bu sistemi kullanabilmesi ABD yaptırımlarına karşı atılmış en somut adım olarak yorumlanabilir. Yine aynı şekilde bu sistemin AB, Rusya, Çin ve İran’ın ortak kararı olduğu düşünüldüğünde ABD’nin bu karşı manevra karşısında vereceği cevap ve atacağı adımlar bundan sonraki sürecin nasıl yönetileceği konusunda bize ipuçları verecektir.

Küresel finansal sisteme meydan okuma mı?

Burada altı çizilmesi gereken en önemli nokta yaptırım kararı sonrası İran’dan çekilen büyük ölçekli uluslararası firmaların, özel amaçlı ödeme yöntemini kullanmaya pek de sıcak bakmıyor olması. Bu çekingenliklerinin altında yatan en önemli neden ABD’nin yaptırımlardaki kararlı tavrına karşılık atılmış bu adımı şu an için “yeterli” görmedikleri ve bu yöntemin pek çok riskler barındırdığını düşünüyor olmaları. Buradan hareketle, AB’nin SPV yönteminin AB menşeli küçük ve orta ölçekli şirketlerin yaptırımlara maruz kalmadan ticari faaliyetlerini sürdürebilmesine olanak verdiğini ama aynı şekilde büyük uluslararası şirketler için mevcut durumda etkili bir araç olarak görülmediğini söylemek mümkün. Bu nedenle, AB’nin bu yeni yönteminin bütün aktörleri ve finansal sistemi kapsayan bütüncül bir etki yaratmasının şu an için mümkün olmadığını söyleyebiliriz.

ABD tarafından ise alternatif olarak sunulan SPV sistemine sert tepki geldiğini söylemekte fayda var. ABD Dışişleri Bakanı Pompeo, yaptığı açıklamayla AB’nin kendilerini hayal kırıklığına uğrattığını dile getirdiğini ve devreye sokulan bu yeni yöntemi bölgesel ve küresel barış ve güvenliğe bir tehdit olarak algıladığını ifade ettiğini görüyoruz. ABD’nin İran yaptırımları meselesine AB ile farklı ideolojik pencereden bakması meselenin bundan sonraki dönemde transatlantik ilişkilerde yeni bir çatlak oluşturabilecek kadar derin ve çok boyutlu olduğunu gösteriyor. Bu yönüyle ABD’nin İran’a uyguladığı yaptırımlar ABD ve AB ilişkilerinin geleceği açısından yeni bir sınav olarak yorumlanabilir.

Görünen o ki, ABD’nin yaptırımlarından kaçınmak için İran ile ilişkilerini devam ettirmek isteyen ülkeler farklı yöntemler deniyor. Her şeyden önce AB, Rusya, Çin ve Türkiye’nin hem kendi çabalarıyla hem de ortaklaşa yürüttükleri yaptırımları bertaraf etme politikaları bu ülkelerin aynı hedefte birlikte hareket etmesini sağlıyor. Öte yandan, yaptırımları aşmanın güç ve karmaşık olması AB, Rusya, Çin ve Türkiye’nin ABD karşısında -zorunlu da olsa- eş zamanlı gerçekleşecek diğer gelişmelerde de ortak zeminde hareket etmelerini sağlayabilir. Esasen, ABD merkezli küresel finansal ödeme aracı SWIFT’e alternatif olarak öne sürülen SPV, ABD’nin İran yaptırımlarını aşmak için kısıtlı bir yöntem olarak ortaya çıksa da, bu yeni yöntemi mevcut finansal sisteme meydan okuma olarak görmek şu an için mümkün değil. Bundan sonraki dönemde kapsamının genişleyebileceği ve de İran yaptırımları dışında da kullanma imkanı olup olmayacağı şu an için belirsiz olan bu yöntem mevcut haliyle sadece İran ile ticarette kullanılabilecek ama diğer ülkelerin de katılımına açık olan bir mekanizma olarak dikkat çekiyor.

Sonuç itibarıyla, bundan sonraki dönemde de İran yaptırımlarıyla ilgili olarak AB’nin baskın aktör niteliğiyle söylem ve pratiği etkileyeceğini öngörebiliriz. AB’nin kararlı duruşu Türkiye gibi yaptırımlardan en fazla etkilenme potansiyeli olan ülkeleri yakından ilgilendirmekte ve de AB’nin bir anlamda yaptırımları etkisizleştirme projesine bu ülkelerin eklemlenme olasılığını oldukça güçlü hale getirmektedir. Öte yandan, Pompeo’nun ikinci dalga yaptırımların arifesinde yaptığı ve Türkiye’nin de içinde bulunduğu 8 ülkeye muafiyet verileceği yönündeki açıklama ise İran’dan en fazla petrol ithal eden ülkelerin İran’la olan ticaret hacimlerini kademeli olarak düşürülmesini sağlayacak bir zaman tanıma ya da başka bir deyişle “ara/geçiş dönemi” olarak yorumlanabilir. Burada altı çizilmesi gereken diğer bir nokta ise ABD’nin bu muafiyet kararının arka planında ödül-tehdit stratejisi güttüğü ve verilen muafiyetlerin belirli bir zaman sonra durdurulmasıyla muaf olan ülkelerin İran yaptırımlarına uymasını bekleyeceğidir.